摘要：嚼食槟榔在我国有上千年的历史。近些年，由于社会舆论对食用槟榔安全性的疑虑，相关法律政策修改后食用槟榔不再是“食品”，无法继续使用食品管理制度。食用槟榔的身份定位悬而未决，带来了食用槟榔产品市场监管缺失、深加工企业食品生产许可证到期不能重新申领等问题。目前我国是世界上槟榔第二大生产国，主产区在海南、湖南。为避免槟榔产业遭受重创、影响到民生问题，需多措并举，解决槟榔产业发展中遇到的问题。

  一、我国槟榔产业概况

 （一）我国食用槟榔发展史概述

  成于魏晋时期的《南中八郡志》是记载我国食用槟榔最早的文献，距今约有 1800 年历史。汉唐时期的《异物志》、《岭表录异》等古籍记载中，槟榔为岭南珍异之一。自宋代以后，槟榔果逐渐风糜闽、蜀、湘等地。海南先民种植食用槟榔，主要用于防瘴治病。我国历史上有关嚼食槟榔的轶事风俗很多，韩愈、苏东坡、朱熹等文豪都是槟榔爱好者，且写下许多优美的槟榔诗篇。槟榔由古至今一直用于社交、婚礼、祭祀、年俗、诗词歌谣、民间故事等具有民俗和社会意义的槟榔文化，并且流传至今。历经千年，槟榔逐渐从一味南药演变为日常生活的嗜好品，并逐渐演化为一种文化现象和文化元素。

 （二）海南槟榔产业概况

  我国槟榔栽培主要分布在海南和台湾。目前我国是世界上槟榔第二大生产国，主产区在海南，槟榔已上升为海南省总产值第一的热带经济作物。2019 年，海南槟榔种植面积172.8 万亩，收获面积 125.0 万亩，干果产量 28.7 万吨，槟榔产业产值约 186 亿元。其中，种植面积 10 万亩以上的有万宁、琼海、屯昌、琼中、定安和保亭 6 个市县，共计 115.9万亩，占全省槟榔种植面积的 70.24%。海南槟榔种植农户有 230 万人，占全省农业人口的 41.37%。国家统计局海南调查总队统计结果显示，2016-2018 年，海南农民人均出售槟榔收入分别为 538.0 元、852.6 元和 931.4 元，在槟榔主产区，槟榔收入占农户收入约三分之一。海南槟榔初加工企业有 400 多家,主要是将鲜果加工成干果，年加工槟榔干果约20 多万吨，95%的干果销往湖南进行深加工。我国槟榔深加工主要在湖南省，企业有上百家，其中，产值超过 10 亿元的有 7 家。海南省槟榔深加工企业有 4 家。2018 年，这 4 家槟榔深加工企业的加工产量约 1.25 万吨（占全省干果总量的4.6%），产值约 17.5 亿元。槟榔种植及加工已成为主产区农民收入的重要来源之一。

  （三）食用槟榔市场前景

  目前，海南槟榔产业的最大经济价值在于利用深加工技术制作的食用槟榔在全国市场的快速发展，以及未来在“一带一路”沿线国家市场的快速发展。

槟榔在中国有近亿消费人群，在全球约有 10 亿消费者，南亚、东南亚是食用槟榔消费的主要市场。近 10 年，我国食用槟榔总产值年均增长速度超过了 20%。如今，槟榔产业的总产值已超过 500 亿元；国际市场上，目前已有少量中国食用槟榔产品进入欧洲、越南等华人聚集区，但还未形成市场规模。

据海南槟榔行业估算，槟榔深加工消耗干果需求按年保守增长速度 3%计算，到 2030 年，全国槟榔年需求干果量将超过 37 万吨，总产值约 1000 亿元，行业从业人员超过 2000万人。我国以嫩槟榔壳为基础开发的嚼块产品食用方式比印度食用槟榔核和其它地区鲜食的方式更加科学。我国企业生产的独立包装的食用槟榔更便于存储、运输和销售。未来，如果槟榔的药食同源身份能够得到明确，相关的政策、标准进一步完善，基础研究得到突破，产品功能和产品得到更多开发和升级，在国家“一带一路”和海南自由贸易港政策的推动下，槟榔产品、技术、市场和投资等将辐射到更多的国家和地区，槟榔产业的市场发展空间潜力巨大。

  二、海南槟榔产业面临的挑战

 （一）食用槟榔产品的身份定位问题悬而未决，造成槟榔深加工企业不能重新申领食品生产许可证

  2007 年国家质量监督检验检疫总局《关于对地方特色食品<食用槟榔生产许可审查细则>的批复》（质检食监函〔2007〕125 号）明确指出：将食用槟榔按 28 大类中其他食品类进行发证和市场准入管理。2016 年 3 月，海南省卫生计生委和省质监局《关于发布海南省食品地方标准清理结果的通告》（琼卫通〔 2016〕 1 号）中 ，将《食用槟榔》（DB46/T75-2007 ）继续保留作为食品质量地方标准，不纳入食品安全地方标准。2019 年 6 月 12 日，《国家卫生健康委办公厅关于进一步加强食品安全地方标准管理工作的通知》（国卫办食品函〔2019〕556 号）明确列入国家药典的物质（列入按照传统既是食品又是中药材物质目录的除外）不得制定地方标准。2020 年最新修订的《食品生产许可分类目录》没有出现“食用槟榔”。由于当下食用槟榔未被列入“国家药食同源目录”，亦不属于新资源食品，这意味着目前食用槟榔不能纳入食品行业管理，也不能制定相关的食品安全地方标准，无法继续适用食品管理制度。由此带来的问题是食用槟榔生产企业食品生产许可证陆续到期后，企业还能否重新申领食品生产许可证。槟榔因受身份问题不明确，到期后食用槟榔如何监管成为亟待解决的问题。湖南企业从 2020 年 8 月开始到期，海南企业从 2021年 5 月开始到期。如果企业不能继续申领食品生产许可证，槟榔企业的生存将受到严重打击，槟榔鲜果将出现无人收购的局面。对食用槟榔生产若没有许可管理，食用槟榔不再是“食品”，而其身份问题法律性质悬而不决，使得市场监管工作面临制度障碍和违法风险，迫切需要明确部门监管的法律依据以及建立完善食用槟榔产品安全标准体系。

 （二）我国食用槟榔是否致癌存在重大争议

  槟榔致癌说来源于世卫组织（WHO）的国际癌症研究机构（International Agency for Research on Cancer,IARC）2004 年出版的专著《 槟榔嚼块和槟榔果咀嚼及一些由此产生的亚硝胺》和 2012 年将槟榔果（Areca nut）、含烟草的槟榔嚼块（Betel quid with tobacco）、不含烟草的槟榔嚼块（Betel quid without tobacco）列入一类（Group 1）致癌物。但是，该专著主要研究了印度和东南亚的食用方式，对中国食用槟榔的食用方式没有进行研究, 中国的食用方式以嫩槟榔壳为原料，不是蒌叶嚼块和槟榔果核嚼块。无须讳言，长期过量食用目前的食用槟榔存在对口腔的不利影响，但影响程度还无法科学判断。槟榔既是传统中药，也是我国地方特色食品,在海南食用槟榔有上千年历史，湖南有数百年历史。目前国内关于食用槟榔的毒理研究结论和流行病学调查结论也不一致，我国食用槟榔是否致癌目前还存在重大争议。

 （三）槟榔已经被严重妖魔化

2013 年，一则关于槟榔为一级致癌物的新闻引起了广泛关注，更有媒体报道，有 60%左右的口腔癌患者和吃槟榔有关，“槟榔致癌说”因此一度传得沸沸扬扬。来自媒体、网络上槟榔致癌的舆论一直层出不穷，一些没有经过仔细论证甚至捕风捉影、断章取义的消息使得槟榔产业遭遇了前所未有的打击和信任危机。媒体大肆宣传不但使槟榔舆情大量扩散，又使相关部门承受槟榔的负面舆情造成的压力，还造成公众对我国食用槟榔完全被负面认知所替代，食用槟榔社会群体恐慌，以及槟榔产业不稳定甚至萎缩。由于致癌的高敏感性和高专业性，对负面舆情危机，澄清和扭转舆论的难度极大。

 （四）关于槟榔的基础研究凸显薄弱

近 10 年来，海南槟榔产业迅速崛起，但是相关基础研究工作未能及时跟上。一是对槟榔缺乏完整、系统、权威的流行病学调查，缺乏相关的权威研究和跟踪分析报告。二是在种植环节，槟榔种植面临严重黄化现象。槟榔黄化现象成因复杂，目前槟榔黄化病尚无特效防控方法。由于基础研究和研究力量的薄弱，难以形成对整个产业有支撑作用的重大科技成果和机制。

  三、发展槟榔产业的必要性

 （一）是打造国家热带现代农业基地的需要

  2018 年 4 月 13 日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区 30 周年大会上的讲话中指出：海南是我国唯一的热带省份，要做强做优热带特色高效农业，打造国家热带现代农业基地，进一步打响海南热带农产品品牌。而槟榔是目前海南农业中效益最好、产值最高、市场前景最好的热带作物。槟榔树从定植到结果，需要 5-8 年，第 10-20 年为产果高峰期。海南槟榔种植业若出现崩溃局面，再恢复起来，将需要漫长的时间，势必影响打造国家热带现代农业基地进程。

 （二）是建设国家生态文明试验区的需要

  2019 年 5 月 12 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态文明试验区（海南）实施方案》提出：施农产品加工业提升行动，支持槟榔、咖啡、南药、茶叶等就地加工转化增值。中央和国家机关有关部门要认真贯彻落实本方案提出的任务措施，加强对海南建设生态文明试验区的指导和支持，强化沟通协作，协调解决方案落实中的困难和问题。《方案》将槟榔从南药中单独列出来放在农产品加工提升行动所支持产业的第一位，打破了槟榔作为南药的单一属性，明确了槟榔作为药食同源的基本属性。《方案》从国家发展战略高度肯定了槟榔产业的重要性，明确了槟榔产业的发展方向。

 （三）是海南稳就业保民生的需要

  槟榔、橡胶、椰子是海南热带经济作物重要的“三棵树”，槟榔是海南极具地方特色和优势的经济作物。槟榔种植及加工已成为主产区农民收入的重要来源之一。目前种植槟榔有230 多万农民，其中 90%的种植户都是缺乏其它经济来源的农民。如果槟榔产业出现断崖式崩塌，将导致上百万人的失业，海南的行业状况短时期内无法吸纳如此巨大数量的劳动力，农民返贫将成为必然。在 2020 年《政府工作报告》中，“稳就业、保民生”贯穿整份报告。《政府工作报告》强调，“保障就业和民生，必须稳住上亿市场主体，尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关。”可以说，小青果实现着大民生，槟榔产业已成为海南农民脱贫致富的重要依托。

 （四）是推动“一带一路”经济发展的需要

  全球槟榔种植和消费主要在“一带一路”地区，“一带一路”沿线国家，几乎全部嚼食槟榔，这个市场不抓住，很快会被其它国家抢占。

形成中国主导的“一带一路”支柱产业。我国传统嚼块槟榔对槟榔肉质、纤维等的特殊要求，成就了海南槟榔原料基地的唯一性。如果解决了槟榔身份问题和原料扩张局限，槟榔食品新原料一旦获得认可，这些原料完全可以从全球种植热区获取。海南借助已有的产业优势，“一带一路”区域将逐渐发展成为我国槟榔产业主要原料基地、加工基地和主要消费市场。槟榔产业可能发展成为巨型产业。如果政策引导得当，海南可能成为全球槟榔技术中心和加工中心，中国槟榔产业的发展将迎来全球生产、全球销售的全新局面，将可能成为产值超万亿的巨型产业。

  四、推动槟榔产业健康发展的措施

  对槟榔产业发展中面临的问题，不能关，不能放，不能推，通过创新槟榔监管模式，使槟榔产业在规范有序的环境中健康发展。

 （一）建议暂时延长食用槟榔食品生产许可证

  在目前食用槟榔安全性存在重大争议情况下，鉴于槟榔产业对民生和经济发展的重大意义，建议暂时延长食用槟榔食品生产许可证 5 年。各方充分利用约 5 年的窗口期，大力支持槟榔安全性研究和新产品开发，同时由国家卫健委委托权威机构对食用槟榔进行全面检测，尽快解决槟榔药食同源的定位问题。

 （二）出台地方产业发展指导意见

  加快推动制订出台更高层次槟榔产品标准，为市场交易提供依据。积极推进更高层次槟榔质量标准化建设，建立健全槟榔质量标准体系和产品认证标准，制定槟榔加工产品质量标准体系和技术规范，让槟榔交易有具体的标准和依据。

  加快推动出台制定《海南省食用槟榔产业管理条例》。对食用槟榔生产经营活动的有效监管，在地方性法规层面寻求制度支持。

 （三）尽快改善负面舆情环境

  一是要进行舆情监测，由专业机构运用技术手段，对互联网上的海量信息进行监测，掌握行业的舆情状况，并重点关注负面声音，对其内容进行初步分析，应做好产业发展的经济风险、社会影响评估。需警惕舆论一面倒、激进言辞和针对具体企业的声音。二是整合重要外部资源，包括第三方研究机构、监测机构、政府主管部门、核心媒体、行业资深人士，相关各方能够从各自专业和职能出发发出自己的声音，确保专业、理性的声音不被淹没。通过科普宣传和交流研讨，让公众客观全面认识我国槟榔产业发展。

 （四）争取产业政策扶持

  进一步统筹推进，采取政府支持、金融扶持、企业参与、税收优惠等措施，引导和帮助农民、槟榔生产、加工企业联动合作。在国家政策允许、条件具备的情况下，运用财政奖补、贴息、担保、保险等政策杠杆，安排财政贴息及奖补资金。撬动金融部门支持槟榔产业，解决槟榔产业贷款、担保难、风险大的问题。

 （五）强化槟榔产业科技支撑

  一是联合开展技术攻关。引导国内外科研院所、高等院校、槟榔深加工企业整合资源，开展联合攻关，对槟榔基础性重大关键共性技术进行研究，通过技术创新，实现减害增益。二是加强对槟榔黄化现象的研究。科研部门应融合和集成现有的管理及防控技术，对槟榔黄化现象找出原因和解决对策。三是加大力度进行槟榔新食品原料的创新和健康产品的开发，进一步开发槟榔的食用价值，促进传统槟榔产品升级换代，开发技术含量高的槟榔深加工产品，实现产业现代化和高质量发展。四是做好规划，稳步推进槟榔药用价值的挖掘工作。集中攻克一批槟榔药用加工新技术、新工艺、新产品，并在政策上给予大力扶持。

 （六）推动槟榔产业园区建设

  推动在槟榔主产区建设槟榔产业园区，建设集槟榔研究与技术推广、槟榔初加工、深加工、槟榔交易、仓储物流等于一体的槟榔产业园区，引领我国乃至全球槟榔产业发展。

 （七）推动槟榔产业一二三产融合发展

  支持槟榔就地加工转化增值，在海南形成“种植—初加工—精深加工—物流”完整产业链的基础上，在槟榔深加工产品方面进行科研探究，把槟榔产业打造成海南经济发展的支柱型产业之一。同时，将浓郁的槟榔文化、旅游产业和海 南国际旅游消费中心建设结合起来，打造形式多样、内涵丰富的三产融合的产业模式。

中国政策科学研究会

槟榔产业安全课题组