通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，通用航空与运输航空共同构成了民用航空运输体系的“两翼”，是国家综合运输体系的重要组成部分。加快通用航空发展意义十分重大，不仅能够补齐通用航空发展短板，还能够形成又一个战略性新兴产业，缓解经济下行压力。建议采取有力措施促进通用航空产业加快发展。

    一、我国通用航空发展滞后、成为经济社会发展的一块短板

通用航空通常是占用 3000 米以下低空空域，进行短途客运货运、农林喷洒、医疗救援、抢险救灾、旅游娱乐、无人机飞行、航空培训等方面飞行。近年来通用航空发展较快，2010 年到 2018 年，我国通航运营企业从 111 家增加到 423家，通用航空器数量从 1010 架增长到 3380 架，通航飞行总小时数从 35 万小时增长到 94 万小时。但是从总体看，我国通用航空发展仍然较为滞后，突出表现在：通航飞行器制造水平不高，只能生产轻型直升机和小型通用飞机，重型直升机和高端商务飞机市场全被国外供应商占据，无人机生产技术虽然位居世界前列但国内市场开拓难；通航服务业发展不足，通用航空机队规模太小，不仅远低于美日等发达国家，甚至仅为南非的 1/6 和墨西哥的 1/3；消费类通用飞行小时数太少，通用航空飞行分作业飞行和消费类飞行，我国飞行训练和农业播种施肥、电力巡检等作业飞行占据总飞行量的95%，而医疗救援、抗灾救险、私人飞行、娱乐运动飞行等消费类飞行只占 5%，而美国消费类飞行占了 75%。

通用航空发展滞后带来了不容忽视的后果。一是导致直升机应急救援体系发展滞后。我国地域辽阔、灾害频发、救灾难度大，在发生火灾、地震地质灾害、水灾、交通安全事故情况下，直升机可以提供快速有效救援，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。但是，受通用航空发展滞后的影响，我国还没有建立起全国范围直升机应急救援体系，导致许多事故得不到快速有效施救，造成不必要的人员伤亡，教训十分惨重。近期发生在四川等地的山林火灾造成现场灭火人员群死群伤，再一次给我们敲响了警钟。加快通用航空发展，尽快构建全国直升机应急救援体系刻不容缓。

   二是成为综合交通运输体系的一块短板。通用航空在铁水公空综合交通运输体系中具有不可替代的地位。我国幅员辽阔、经济发展差别较大，各地区对通用航空有特定需求。比如东部地区人口稠密、经济发达，商务飞行、医疗救援等通航业务需求旺盛。西部地区地广人稀、地面交通不便，对方便民众出行和货物运输的通航支线需求强烈。目前通航需求难以满足，成为综合交通运输必须尽快补齐的短板。

   三是制约无人机行业健康发展。无人机是伴随信息科技革命出现的新型交通业态，随着 5G 和人工智能的应用将迎来爆发式增长。我国在无人机科研和产业化方面走在了世界前列，大疆等一批民族企业生产的无人机占据了全球半数以上的市场份额。但是，由于我国通用航空发展滞后，无人机国内市场发育缓慢，大疆等企业生产的无人机绝大多数只能出口国外，顺丰等物流企业花大力气开发的内地到西藏大型无人机货物运输难以落地，不仅制约我国现代物流发展，也影响到无人机生产企业做大做强，有可能丧失全球竞争优势，必须予以高度重视。

四是阻碍通用航空新兴产业发展壮大。通用航空产业是以通用航空飞行活动为核心，涵盖直升机、轻型飞机、无人机等通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等环节，具有产业链条长、服务领域广、带动作用强的特点，属于战略性新兴产业，通用航空发展滞后制约这一战略性新兴产业发展。

   二、我国通用航空发展滞后的因素分析

（一）空管体制不适应。我国空域管理、空中交通管制等主要由军方负责，实行“军管民用”空管空防合一的空域管理体制。受此影响，通用航空适合的 3000 米以下低空实行了严格管制，对通航飞机和无人机飞行实行一事一报一批的审批制度，审批周期一般在一周以上，导致通用飞行器“上天难”。为了解决空管体制管理僵化的问题，2018 年国家空管委在四川省开展了低空空域综合管理改革试点，构建起由省级人民政府牵头的低空空域管理新体制和机制，取得了良好效果，值得重视和推广。

（二）通用航空机场少。截至 2018 年 6 月国内共有取证通用机场 168 个，而美国、巴西、澳大利亚、加拿大分别拥有 2 万座、3350 座、2000 座、1200 座，我国不到美国的1/100。表明我国通用航空机场严重缺乏，导致通用航空飞行器“落地难”，是通航产业发展的重要制约因素。

（三）航空监控设施匮乏。通用航空是一个复杂的系统，不仅需要直升机、商务机和无人机等飞行器，也需要地面监测装置对飞行器进行监测，还需要飞行管控服务站为飞行提供航空情报、气象服务、告警服务等。世界通航发达国家均实现了空域雷达全覆盖，飞行器起飞后能够做到能监测、受控制、有保障。我国因为低空没有放开，通航飞行保障能力严重不足，低空监控设施设备匮乏，空域监控缺乏手段，飞机飞起来看不见，空域安全难以保障。

（四）通用航空产业薄弱、人才稀缺。我国通航产业政策不配套、法律法规和标准体系不健全，通航制造、运营、服务等环节没有形成消费需求，导致通用航空研发制造能力较弱，通航运营服务处于发展初期，企业数量和规模都相对有限，产业活力有待激活。同时，我国通航培训能力有限，培训质量无法满足市场需求，导致飞行员储备紧张，不适应未来通航产业快速发展的需要。据统计，美国通航飞行持照人员约有 35 万人，而中国仅有 4500 多人，差距太大。

   三、几点建议

加快通用航空发展是当前十分重要的战略任务。建议采取强力措施，理顺体制机制，完善政策措施，尽快释放通用航空产业发展潜力。

（一）加强统筹协调。建议把通用航空明确为国家战略性新兴产业予以扶持。建立国家发改委牵头的部际联席会议，实行对通用航空发展统筹协调，强化顶层设计，实行统一规划，出台支持政策，建立完善低空空域和通用航空的管理法规和标准体系，促进通用航空快速健康发展。

（二）加大通用航空基础设施建设。建议把通用航空列为新基础设施建设的重点领域加以部署。一是加强地面通航监管体系建设。建议中央财政安排专项资金，争取 3 年内完成全国通航监测和管控服务体系建设，实现全境低空空域雷达全覆盖，做到飞行器上天能监测、受控制、有保障。二是加快通用机场建设。争取在“十四五”期间在全国县级城市建设通用机场。三是加快直升机应急救援体系建设。建议在全国范围建设一批直升机场站，合理配置小型和大型直升机，满足抢险救灾、抢救伤员、运送救援物资等应急救援工作的需要。同时，制定税收优惠政策，调动地方政府、民间资本积极性，补足通用航空基础设施建设短板。

（三）完善空域管理体制和机制。借鉴世界通航发达国家空域管理做法，推广四川省低空开放改革经验，尽快理顺空域管理体制机制，形成以民为主、寓军于民的空域管理体制，将低空安全管理职责由空军转移到省级地方政府，从体制上解决空域管理问题。研究设立国家空域交通警察体系，实行中央到地方垂直管理，行使空域监督管理职责。完善空域管理法律法规，建立以民为主、军民联合空管机制，减少通航审批环节与运营限制，满足通用航空发展需求。

（四）提升通用航空研发制造能力。建议研究制定通航航空器设计标准、安全标准、飞行标准，构建国家级通航研发体系、创新平台、工程中心，支持具有自主知识产权、质优价廉、适于通航需求的飞机整机与关键部件生产制造，提升我国通航制造业水平，构建完整的通航产业制造体系。

（五）加强通用航空人才培养。建议研究制定财税优惠政策，完善政策法规，鼓励投资主体多元化，引进海外优质航校进入中国市场，加快通航培训机构发展，提高通航人才培训水平。

中国政策科学研究会调研组