大力实施统筹城乡发展方略

不断提升城乡发展一体化水平

浙江省农业和农村工作办公室

浙江省农办副主任孙飞翔

习近平同志在浙江工作期间，按照党的十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”的战略思想，以城乡关系认识“三农”问题，作出了“浙江已全面进入以工促农、以城带乡发展阶段”的重要判断，强调“要切实做到执政为民重‘三农’、以人为本谋‘三农’、统筹城乡兴‘三农’、改革开放促‘三农’、求真务实抓‘三农’”，主持制定《统筹城乡发展、推进城乡一体化纲要》等一系列重要文件，亲自部署“千村示范万村整治”等一系列重点工程，探索开展“三位一体”合作经济组织体系建设等一系列改革试点，推动了“三农”工作思路大创新、内容大拓展、机制大变换和力量大整合，形成了“三农”面貌日新月异、城乡关系日趋和谐的良好局面，实现了统筹城乡发展由“全面破除城乡分割”到“全面推进城乡融合”的演进，全省城乡发展一体化水平逐年提高。2014年，全省城市化率达到64.9%，比2002年提高了13个百分点；农村常住居民人均可支配收入19373元，是2002年4940元的3.2倍，绝对值连续30年保持各省区第一，城乡居民收入比从2002年的2.37：1缩小到2.09:1。

一、统筹城乡产业发展，大力繁荣农业和农村经济。顺应城乡经济加速融合和三次产业联动发展的趋势，着力推动工业化、城市化、农业现代化的互促共进，积极推进信息化与“三农”发展的广泛融合，不断提升农业和农村经济发展水平。一是大力发展高效生态农业。发展高效生态农业是习近平同志在浙江率先进行粮改、全面推进农业市场化后，围绕提高农业市场竞争能力和可持续发展能力，而提出的加快发展现代农业的重大战略。多年来，浙江不断推进农业结构战略性调整，大力发展十大农业主导产业，着力推进农业全产业链发展。近年来，我们又根据农业资源环境约束不断加大的实际，全面推进现代生态循环农业试点省建设，以补上循环链断点为重点，深化农业结构战略性调整，大力推进农作方式创新，加快推进畜牧业布局优化和转型升级，强势实施浙江渔场修复振兴计划。合力推进农业“两区”建设，加快提升农业设施装备水平，累计建成粮食生产功能区572万亩、现代农业园区360万亩。大力培育新型农业经营主体，积极促进土地经营权流转和适度规模经营，土地流转率达到49%，家庭农场、农民合作社分别达到1.8万家，4.3万家。把农民合作社联合起来，组建生产、供销、信用“三位一体”农民合作经济组织体系，是习近平同志倡导的农村改革，我们结合推进供销社改革和农业生产经营管理体制改革，积极引导农民合作社、为农服务组织扩大合作与联合，构建立体式复合型现代农业经营体系，形成共建共享格局。二是大力发展农村新兴产业。按照习近平同志提出的“青山绿水就是金山银山”的战略思想，浙江充分利用山水生态、特色产业、乡村文化、村庄整治和美丽乡村建设成果，大力发展农家乐休闲旅游业，十多年来接待游客数、直接营业收入年均增长15%以上，2014年接待游客1.75亿人次，直接营业收入175亿元。大力发展农村电子商务，建成5488个村级电子商务服务点，农产品电商达到3.7万家，2014年农产品电商销售超过180亿元。把发展来料加工作为促进农民在家门口充分就业和普遍增收的大门路，推动来料加工从欠发达地区向全省城乡全面拓展，2014年26县来料加工从业人员突破100万人，加工费发放100多亿元。支持农民发展家庭工业、农村社区服务业和生产性服务业。三是梯次打造产业发展平台。把县域作为统筹城乡发展的基本单元，先后四次扩大经济较发达县市的管理权限，县域经济占全省经济总量2/3以上。把中心镇作为统筹城乡发展的重要节点，实施中心镇培育工程，先后两批43个镇列为小城市培育试点，拓展农民就业创业平台。推进特色小镇建设，为产业集聚、产业创新和产业升级营造有效载体。依托乡村“美丽资源”，以一村一品、一村一业为主题，多渠道开展村庄经营，发展特色村域经济。

二、统筹城乡劳动就业，不断扩大农民创业就业。顺应农民分工分业分化加速的趋势，加强和改进农民培训，建立和完善城乡统筹就业的服务平台与机制，着力形成能人创业再创业带动农民广泛创业和充分就业的良好格局。一是加强农民素质培训。先后实施千万农村劳动力素质培训工程、千万农民素质提升工程，大力实施农村实用人才培养计划，建立省级农民大学、市级农民学院、县级农民学校的培训体系，分级分类推进新型职业农民、农村实用人才、农民就业技能培训，2004年以来累计培训农村劳动力1243万人。二是支持农民创业就业。扶持现有农村中小企业、个体工商户、来料加工经纪人、农家乐经营户、电子商务经营户等创业主体做大做强，鼓励普通农民以各类农村产权入股形式参与创业，构建能人带动下的合作创业格局。率先开展“五统一”城乡统筹就业改革，普遍建立县乡村三级劳动保障平台，优化信息、合同、维权等就业服务，促进转移农民稳定就业和提升就业层次，形成了百万农民创业带动千万农民就业的良好局面。组建劳务合作社，组织中老年农民就近就地灵活就业。目前，全省农村劳动力非农化率接近80%，农民收入中来自非农业的收入占到90%。三是促进非经营性收入增长。实施农民持股计划，扩大持股农民队伍，增加农民财产性收入，去年股份经济合作社按股分红37亿元，人均135.7元。持续加大强农惠农富农政策力度，稳步提升社会保障标准，持续加大扶贫开发力度，促进转移性收入增长。

三、统筹城乡人居建设，加快改善农村生产生活条件。顺应农民群众要求改善人居环境的新期盼和生态文明建设的新要求，以实施“千村示范万村整治工程”为龙头，从人居环境和基础设施建设起步，逐步引入“生态省”、“文化大省”建设的要求，形成了以“四美三宜二园”为目标的美丽乡村建设局面。一是统筹城乡规划。对城乡居民社区、产业发展、生态保护和基础设施建设的空间布局进行统一规划，完善县域总体规划和村庄布局规划，确定了200个省级中心镇、3468个中心村、1.6万个保留村和1122个历史文化村落，建制村数量从3.5万个减少到目前的2.8万个。按照“培育中心村、保护文化村、搬迁高山村、改造城中村”的要求，分类编制村庄建设规划，全省中心村规划编制全覆盖，保留村规划编制率达到90%以上。二是拓展整治建设内容。以垃圾处理、污水治理、卫生改厕、村道硬化、村庄绿化“五大项目”建设为重点，完成2.8万个建制村的整治建设，实现村庄整治全覆盖。全面推进农村生活污水治理，36.5%的建制村实现有效治理，明年底可实现保留建制村和自然村的全覆盖。全面实行“户集、村收、镇运、县处理”垃圾集中收集处理模式和“村集体主导、保洁员负责、农户分区包干”常态保洁制度，加快开展农村垃圾减量化无害化资源化处理试点，去年省以下财政安排农村保洁经费12亿元。三是开展美丽乡村创建行动。开展美丽乡村县乡村户四级联创，已有228个乡镇开展整乡整镇环境整治，培育美丽乡村精品村1602个，建设美丽宜居示范村562个，打造美丽乡村风景线308条。四是繁荣乡村文化。开展特色文化村培育、历史文化村保护利用和文化礼堂建设，在建历史文化村落保护利用重点村130个，保护利用一般村639个；建成农村文化礼堂3447家；有500多家民间剧团、3万多支业余文体队伍、60多万文体骨干活跃在农村。

四、统筹城乡民生建设，着力推进城乡公共服务均等化。顺应农民群众全面发展的需求，按照“让村里人像城里人一样全面享受公共服务和生活便利”的要求，全面实施城乡公共服务均等化行动计划，完成了农村公共服务供给“种类补缺”任务。一是推进城市基础设施向农村延伸。统筹安排城乡水电气路等基础设施建设，实现了等级公路、邮站、电话、宽带等“村村通”，广播电视“村村响”和农村用电“户户通、城乡同价”，农村实现等级公路通村率100%、路面硬化率100%，城乡客运一体化率50%以上，有线电视覆盖率97.9%，宽带接入率96%以上，93.5%的村建立了连锁便民店。二是推进城市公共服务向农村覆盖。统筹推进城乡公共服务发展，全面形成了以县城为龙头、中心镇为节点、中心村为基础的城乡一体化公共服务体系。把中心村作为公共服务向农村延伸的基础平台，着力建设中心村综合服务中心。15年基础教育普及率98.4%，公办乡镇卫生院标准化建设达标率98%，基本形成了农村30分钟公共服务圈。三是推进城市现代文明向农村辐射。在积极传承优秀农耕文明的同时，大力开展“送文化”、“种文化”行动，每年送戏1万场、送电影14万场、送书籍60万册。创建“农民信箱”综合服务平台，形成了生产生活、科技信息、市场行情、产品销售、创业就业等双向互动服务网络。实施文化信息资源共享工程，建设党员远程教育网络，农民在家里就能共享城市优质文化资源。

五、统筹城乡体制改革，着力构建城乡发展一体化的体制机制。坚持点上试验和面上创新，深化城乡配套改革，着力消除城乡二元结构，基本形成城乡公共资源均衡配置体制机制，加快构建城乡要素平等交换体制机制。一是全面推进农村产权制度改革。全面推进“三权到人（户）、权跟人（户）走”改革，土地承包经营权权证颁发率97.5%，符合条件的宅基地登记发证率85.8%，村经济合作社股份合作制改造率91.9%，市县两建立农村产权交易平台73个，覆盖面达到80%以上，累计交易近60亿元。二是不断创新农村金融体制。鼓励商业银行、农村合作金融机构创新产品、改进方式、增加服务，发放“丰收”系列小额贷款卡200多万张。加快发展农村合作金融，组建资金互助社8家、资金互助会56家和扶贫资金互助会382家。建立以共保互保为主要形式的农业政策性保险制度和政策性农房保险制度。三是有序推进户籍管理制度改革。完成德清县等试点县改革，城乡人口统一登记为“浙江居民户口”，并取消了附着在户籍性质背后的待遇差异。今年底，继嘉兴市后，湖州等4个辖区市将全面推开改革。四是基本建立城乡衔接的社会保障制度。率先建立城乡农民养老、医疗等社会保险制度和最低生活保障、特困人员供养、自然灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等社会救助制度，并加速从“制度全覆盖”向“人群全覆盖”转变。去年，农村基础养老金每月100元，基本医疗筹资标准661元，农村低保标准每人每月487元，城乡低保标准比为83%，并有28个县（市、区）实现低保城乡同标。五是积极创新基层社会治理机制。建立以基层党组织为领导核心、村民委员会和村经济合作社为执行主体、村务监督委员会为监督主体、新型社会组织为协同主体的乡村治理组织体系，完善村级议事制度，规范民主决策程序，健全村务监督机制。建立并完善农村工作指导员制度，2004年以来共派出9批30.5万名农村工作指导员。发展壮大村级集体经济，去年全省集体经济总收入达到340.2亿元。深入开展“平安浙江”建设，巩固发扬枫桥经验，维护农村社会和谐稳定。

六、把统筹区域发展与统筹城乡发展结合起来，推进区域协调发展和农民普遍增收。高度重视扶贫开发，坚持减缓区域贫困与减缓人群贫困并重，实现由消除绝对贫困向减缓相对贫困转变，着力推进欠发达地区加快发展和低收入农户加快增收。一是大力促进区域协调发展。与“五年计划”同步，每五年出台一个“含金量”很高的推进欠发达地区加快发展的扶持政策。深入实施“山海协作”工程，2002年以来，累计实施产业合作项目8980个，到位资金3034亿元。2011年以来还实施了针对12个重点欠发达县的特别扶持政策，两轮特别扶持省财政安排资金100.8亿元，带动投资300亿元，有力地推动了这12县增加农民收入、提升民生水平、保护生态环境、增强内生功能。今年，又对26个欠发达县实施一次性“摘帽”，推动26县加快转变发展方式、全面走上“绿色发展、生态富民、科学跨越”的路子，促进全省区域协调发展方式由“经济追赶型”向“功能互补型”转变。二是不断减缓相对贫困程度。与“党政换届”同步，每五年出台一个针对具体对象的扶贫工程，先后实施了“欠发达乡镇奔小康工程（2003~2007）”、“低收入农户奔小康工程（2008~2012）”和“低收入农户收入倍增计划（2013~2017）”。探索建立减缓相对贫困的扶贫标准确定机制，每五年按照“上年农民人均收入45%左右和不少于农村户籍人口10%”的要求，认定低收入农户，并将“低收入农户收入增幅高于农民收入增幅”、“70%以上低收入农户收入增幅高于农民收入增幅”作为减缓相对贫困的工作目标。2014年全省低收入农户人均纯收入7251元，增长17.4%，高于全省农民人均纯收入增幅6.7个百分点。同时，不断巩固消除绝对贫困的成果，今年要求全省所有县的农村低保标准都要达到4600元以上，基本消除家庭人均收入低于4600元农户。三是将扶贫开发融入到“三化”进程。通过产业开发、技能培训、异地搬迁、设施建设、金融服务等举措，提高低收入农户融入工业化、城市化、农业现代化的能力，促进低收入农户在“三化”进程中共建共享。2003年以来，29县和海岛地区完成农民异地搬迁85.8万人。

十多年的实践，让我们深深体会到，统筹城乡发展、推进城乡发展一体化，是解决“三农”问题的根本战略和根本途径。对此，我们有五点体会：

l、坚持把解决“三农”问题作为统筹城乡发展的着力点和落脚点。统筹城乡发展就是要扭转工业化、城市化进程中工农差距、城乡差距、市民与农民差距日益扩大的趋势，促进城乡关系由对立走向融合。推动“三农”加快发展、解决好“三农”问题，自然就成为统筹城乡发展的着力点和落脚点。长期以来，浙江始终把解决“三农”问题放到党委、政府工作的重中之重位置，深刻把握工业化、城市化进程中工农关系、城乡关系变迁的“两个趋向”，以城乡关系认识“三农”问题，以城乡兼顾创新“三农”政策，以城乡融合构建“三农”制度，把解决“三农”问题的治本之策放在优化城乡关系上，把加快“三农”发展的实际绩效作为统筹城乡发展的成效体现，使统筹城乡发展、推进城乡发展一体化成为解决“三农”问题的根本方略和根本途径。

2、坚持把构建资源要素向“三农”倾斜配置的体制机制作为统筹城乡发展的基本要求。工业化、城市化进程中工农差距、城乡差距、市民与农民差距的日益扩大，既是市场作用下大量生产要素从“三农”外流的结果，也是政府作用下有限公共资源优先配置到城市的结果。统筹城乡发展要达到推动“三农”加快发展的目的，必须建立健全资源要素向“三农”倾斜配置的体制机制。党的十六大以来，我们认真总结改革开放不同时期以工促农、以城带乡的宝贵经验，创新和完善以工促农、以城带乡的形式和机制，强化政府的责任和公共财政的保障作用，明确每年新增财力的2/3用于改善民生，并重点用于农村，形成了政府主导下，社会资本、工商资本、金融资本共同参与的投资格局，构建了党委政府领导下，农口部门跳出“三农”抓“三农”、农外部门跳入“三农”抓“延伸”的合心合力合拍的统筹格局。

 3、坚持把协调推进新农村建设与新型城市化作为统筹城乡发展的战略途径。以工促农、以城带乡，并不是工业发展了、城市扩大了就会自动带来“三农”加快发展。这里，既需要建立“促”、“带”的机制，又需要推进“三农”建设和发展的举措。推进新农村建设，正是按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，推进“三农”加快发展的总抓手。而推进新型城市化，就是要发挥工业化、城市化对吸纳农业劳动力就业和农村人口落户的带动作用。多年来，我们一方面围绕农业“两区”建设、美丽乡村建设等几大“抓手”，扎实推进新农村建设，一方面围绕吸纳农民就业落户和共享城市公共服务，加快推进新型城市化，基本形成了新农村建设与新型城市化协调推进的格局。

4、坚持把深化改革创新、破除城乡二元结构作为统筹城乡发展的根本动力。统筹城乡发展，形成城乡发展一体化新格局，关键是要以保障农民权益、增进农民利益为核心，深化改革创新，着力破除城乡二元结构，构建城乡一体化的体制机制和制度体系。党的十六大以来，我们不断增加公共财政对“三农”的投入，建立健全农村公共服务制度，基本结束了公共服务种类“城多乡少”的局面，率先形成了城乡公共资源均衡配置的体制机制。党的十七届三中全会以来，我们针对统筹城乡发展由“推进城乡兼顾”转入“推进城乡融合”新阶段的实际，围绕构建城乡生产要素平等交换的体制机制，设立了23个国家级和省级农村改革试验区，大力推进改革试验，着力破除不符合城乡平等发展要求的制度。

5、坚持把促进农民全面发展作为统筹城乡发展的根本目的。保障农民权益、增进农民利益，让农民群众平等参与工业化城市化进程、公平分享工业化城市化成果，是统筹城乡发展的根本目的。多年来，我们坚持从解决农民群众最直接最关心最现实的利益问题入手，实施了一大批涉及劳动就业、社会事业、社会保障、人居条件、基础设施等发展和建设的工程，并建立健全相关制度。在基本公共服务和共性问题基本解决后，我们注重发挥基层民主的自治作用和农民群众的主体作用，让农民群众民主决定发展公共服务的项目及形式，使农村建设和发展的各项工作和谐推进。这样，我们在建设内容、建设方式、制度保障等各方面，全面营造了统筹城乡发展顺利推进的良好氛围，真正做到了统筹城乡发展为了农民群众、统筹城乡发展依靠农民群众、统筹城乡发展成果惠及农民群众。