重庆统筹城乡发展的探索与实践

重庆市委研究室

重庆集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，城乡、区域发展差距很大，科学发展、加快发展的任务十分繁重。党的十八大以来，重庆全面贯彻落实中央决策部署，立足市情，遵循发展规律，深入实施五大功能区域发展战略，深化统筹城乡综合配套改革，促进城乡公共服务均等化，统筹城乡区域协调发展取得了明显成效。

一、深入实施五大功能区域发展战略，构建城乡区域一体化发展新格局

重庆积极适应经济社会发展的新形势新要求，综合考虑人口、资源、环境、经济、社会、文化等因素，作出实施五大功能区域发展战略的重大部署，将全市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区。五大功能区域发展战略是重庆五位一体现代化建设的布局、载体和平台，是统筹城乡区域发展的战略举措。通过科学划分功能区域，明确区县功能定位，推动区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化，促进全市一体化科学发展。围绕五大功能区域建设，形成了以市委四届三次全会《意见》为基础，产业、财政、考核三大核心政策为支撑，多个专项政策相配套的“1+3+N”政策体系，有效促进资源要素在全市范围内优化配置和高效利用。都市功能核心区高端要素加快集聚，服务业成为经济增长主要动力；都市功能拓展区先进制造业加快发展，城市空间拓展、产业结构调整步伐加快；城市发展新区战略性、支柱型产业发展加速，城镇规模拓展、功能完善和形象提升同步推进；渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区绿色发展、特色发展步伐加快，生态功能不断恢复和加强。各功能区域初步呈现特色发展、差异发展、联动发展的良好态势。

二、深化统筹城乡综合配套改革，破除城乡要素自由流动和优化配置的体制壁垒

2007年，重庆被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区，肩负着为全国统筹城乡改革先行先试、提供示范的使命。近年来，重庆始终坚持用统筹的思路和改革的办法推进发展，完善“以工哺农、以城带乡”和多予少取放活的政策体系，创新推进新型农业经营体系、农民工户籍制度、农村产权制度、农村金融服务、地票交易制度等重点改革，促进城乡要素自由流动，激发农村发展活力，带动农民增收致富。

一是创新农业经营体制。出台《建立健全新型农业经营体系》改革方案。着力完善土地流转机制，按照依法有偿自愿原则，支持农户流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，目前已流转土地1400万亩，土地流转比例达40%。提高农业组织化程度，积极培育新型农业经营主体，大力发展农民专业合作社和农业产业化龙头企业，带动和推进现代农业。完善经营管理模式，因地制宜推行多种形式的农业产业化经营模式，提高农业适应市场的能力。全市专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体较快发展，规模经营水平逐步提高，效益有所改善，家庭农场增加到1万多家，农民合作社发展到2万余家。

二是稳妥推进户籍制度改革。以解决农民工户口为突破推进户籍制度改革，推动有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口和其他常住人口有序落户城镇。主要分两阶段实施，2010～2011年重点解决有条件农民工及新生代和历史遗留户籍问题约300万人；2012年起形成常态机制，每年约转户50万人。今年以来，我们按照国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，结合五大功能区发展战略要求，研究制定《关于落实五大功能区域发展战略 深化户籍制度改革 促进人口合理分布的意见》。具体做法是，建立城乡统一的户口登记制度，根据各功能区域功能定位和承载能力促进农村人口梯度转移，放开小城镇落户限制，统筹解决农村进城落户居民的就业、养老、医疗、住房、教育等切身利益问题等。目前，全市已累计转户422万人。

三是深化地票交易改革。按照中央提出的“加快建立统筹城乡土地利用制度”要求，积极探索保障科学发展的土地利用新机制，创设农村土地交易所，试点开展地票交易，用市场化方式发现农村土地价格，开辟城市反哺农村新途径。即：将闲置的农村宅基地等农村集体建设用地，经过复垦并严格验收后形成土地指标（即地票）用于流转交易，使城乡建设用地实现远距离、大范围置换，盘活偏远农村闲置建设用地资源，增加农民财产性收益。在开展地票交易过程中，我们严守农村土地集体所有、保护农民利益、耕地红线三条底线，坚持“不碰红线、创造红利”，较好地实现了耕地保护、农民增收、布局优化和城镇用地需求保障度提升等多重目标。截止目前，累计交易地票16万亩，总金额320亿元。

四是开展农村集体资产量化确权改革试点。坚持以改革思路和市场化手段，盘活农村土地、房屋、林权等资产，激发农村发展活力。深化农村集体产权制度改革，建立健全“产权明晰、权责明确、流转顺畅”的集体资产产权制度，提高农村集体资产使用效益。目前，已完成全市所有涉农区县“清产核资”和“量化确权”实施方案，年底前9000多个村转入实施阶段。同时，在完成量化确权的农村集体经济组织中选择237个作为试点，创新农村集体经济有效实现形式，探索股份制市场化经营。

五是创新农村金融服务。出台《关于加快推进农村产权抵押融资工作的意见》，以农村土地承包经营权、农村居民房屋和林权等农村“三权”抵押为重点，开展农村产权抵押。设立市级农村产权抵押融资风险补偿专项资金，建立市和区县两级融资担保体系，明确政府、银行、农民各承担1/3贷款坏账的制度，切实防范贷款风险。目前，累计实现农村产权抵押融资700多亿元。加强农村金融服务，完善多层次农村金融体系，推动涉农银行成立“三农”金融服务专营机构，开展农村资金互助社运营试点。大力发展农业保险，农业保险险种扩大到28个，涉及农、林、牧、渔等各个领域。

三、着力“补齐短板”，抓好发展的薄弱环节，促进城乡基本公共服务均等化

从最不发达的“短板”着力，加大对贫困地区和贫困群众的扶持力度，针对城乡社会事业发展不平衡的突出矛盾，建立完善统筹城乡的劳动就业、社会保障、医疗卫生、教育文化等公共服务体系，集中力量解决突出民生问题，改善农村生产生活环境，不断提高城乡公共服务均等化水平。

一是构建扶贫开发新机制。市委高度重视扶贫工作，将扶分开发作为“第一民生工程”和“三农工作的头等大事”来抓，突出精准扶贫精准脱贫，形成“1+1+N”的扶贫脱贫政策体系：一是《关于集中力量开展扶贫攻坚的意见》，包括6个方面、23条政策措施，主要解决贫困地区共性贫困问题。二是出台《关于精准扶贫精准脱贫的实施意见》，明确实施基础设施、产业带动、教育提升、转移就业、搬迁安置、医疗扶贫、低保“兜底”、金融服务、结对帮扶、组织保障等“十大”精准扶贫工程。三是围绕致贫主要原因和脱贫重点任务，研究出台13个方面的配套政策和实施方案，分门分类推进精准扶贫精准脱贫。今年贵州扶贫攻坚座谈会以后，重庆迅即落实中央部署，要求立下“军令状”、啃下“硬骨头”，明确全市扶贫攻坚总体目标为“2017年基本完成、2018年打扫战场”，即到2017年底，18个扶贫开发工作重点区县、1919个贫困村、165.9万农村扶贫对象完成扶贫任务，实现整体脱贫“摘帽”；2018年，重点解决好局部、个别最困难贫困户的脱贫问题，打扫扶贫攻坚“战场”，巩固扶贫成果。

二是完善城乡就业扶持机制。重点扶持小微企业发展，以创业带动就业。制定财税扶持政策，设立微企贷款风险补偿周转金，解决微型企业注册资本金和创业启动资金问题。搭建创业平台，引导小微企业健康发展，全市共有各类孵化平台200余个，入驻企业1万余家。扶持政策实施以来，新增微企40多万户，全市市场主体超过170万户。

三是健全城乡社会保障制度体系。根据城乡居民不同社会保障需求和经济承受能力，建立健全“广覆盖、多层次、便参保、易转移”的社会保障体系，完善城乡养老、失业、大额医保有关政策，城乡养老、医保参保率分别达到92%、96%。健全社会救助体系，提高城乡低保及特定对象供养标准，做好慈善、养老、儿童和退役士兵安置等工作。

四是健全城乡教育医疗文化服务体系。着力促进教育公平，改善3442所中小学、57所普通高中办学条件，推进职教基地和区域职教中心建设，进一步办好高等教育。深化城乡医疗体制改革，推动社会力量办医，加快公立医院、基层医疗机构、药品流通体制等改革，提高基本药物使用比例，促进基本公共卫生服务均等化。建立健全文化体育服务体系，乡镇综合文化站、村级公共服务中心基本实现了全覆盖。

五是改善城乡生产生活环境。在全面加强整体民生工作基础上，围绕群众反映强烈的突出矛盾和问题，建立重点民生实事滚动实施机制，完成一批增补一批。2013～2014年实施了22件民生实事，今年安排25件，包括改造农村危旧房40万户、解决500万农村群众饮水安全，建设农村道路、水利设施和卫生室等。同时，深入开展蓝天、碧水、宁静、绿地、田园“环保五大行动”，全面提升城乡生态环境质量。