对城乡一体化的认识和操作选择

农业部《中国农村》杂志社原社长李文学

党的十八大报告指出：解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。党的十八届三中全会，将城乡一体化发展在工作指导和改革的顶层设计上具体化。全会之后，习近平总书记在各种中央会议上和到各省区市考察指导工作，多次强调一定要把中央提出的城乡一体化发展措施落到实处，力求见到实效。今年4月30日，习近平主持中央政治局第二十二次集体学习，专题讨论研究中国的城乡一体化发展问题。由此可见，城乡一体化已经成为改革的重中之重、发展的先行之先。

我在学习领会中央《决定》和习近平总书记一系列讲话精神时，形成了一些思想体会；对在现实条件下如何促进城乡一体化，形成了几个方面的思考，借此机会同大家交流。

一、三点理性认识

城乡一体化发展，不是一个理论问题，而是一个社会实践问题，是社会主义初级阶段生产力上升到一定水平所呈现出的客观要求。它符合马克思恩格斯所设想的社会演进的客观规律，对于人均国民收入已经达到中等国家水平的我国来说，是一个推动经济持续、稳定、协调发展，促进社会稳定、健康、进步的战略性选择。

（一）城乡一体化发展与马克思主义原理相吻合。马克思对共产主义社会基本特征的常识性概括是，实现共产主义必须消灭城乡差别、工农差别、体脑力劳动之间的差别。他在1858年出版的《政治经济学批判》一书中首次提出了“乡村城市化”这一概念。与马克思的“乡村城市化”概念相辅相承的，是恩格斯提出的“城乡融合”的概念。恩格斯在阐述共产主义原理时说：“乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中只是工农业发展水平还不够高的表现。通过消除旧的分工、进行生产教育、变换工种，共同享受大家创造出来的福利，以及城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展”。（《马克思恩格斯全集》第一卷第224页）。恩格斯这样的表述，简单地说明了城乡融合的结果是“三个消失”“一个共同”，即：工人与农民之间阶级差别的消失，城市和乡村的对立消失，人口分布不均衡的现象消失以及大家共同享受福利。从马克思的“乡村城市化”到恩格斯的“城乡融合”思想，二者的涵义均表明社会上的各种差别应逐步消除，城乡之间应融合发展，社会公平、公民平等应成为社会进步的追求。

（二）城乡一体化发展的现实重大意义，主要体现在“三个需要”上。一是实现两个一百年奋斗目标的需要；二是解决现存社会矛盾的需要；三是创建公平社会的需要。城乡一体化发展改革措施的提出，是对过去多年形成的城乡二元结构和计划经济体制基础上形成的城乡二元经济社会管理体制的彻底否定。在城乡分割、经济社会双重管理的结构条件下，社会资源配置效率和人的积极性必然低下，城乡之间的矛盾不断累积，各种社会不公平必然越发强烈。如果这种体制性制度性障碍不解除，那么，不但两个一百年的目标很难实现，而且社会也不可能稳定，公平正义就无从谈起。从这个意义上说，在社会主义初级阶段，城乡一体化发展这项改革措施，是可以同改革单一的公有制相媲美的重大改革措施。

（三）城乡一体化是城镇化的升级版。城镇化率比较高的社会形态与以农耕渔猎为主的传统社会形态相比，是个历史性进步；由城镇化到城乡一体化，无疑又是一次历史性进步。城镇化的优点是优秀人才和优势资源向城镇集中，形成强大的生产能力，从而快速推进生产的专业化和社会化，比较好地解决了效率问题。但是，由于城镇化在进程中会出现优质劳力、优质土地、创业资金和技术等要素，单向向城市流动，很容易引发忽视农业和农村的现象，结果有可能造成农业的萎缩和农村的凋敝，使整个社会失去平衡。而城乡一体化发展主张各种优质要素在城乡之间双向流动，农民可以进城务工，城里人可以下乡务农，一流名牌大学可以建在农村，农产品精深加工的实体可以进城；国民有自由迁徙和选择职业的自由，生产要素在市场的作用和政府有效的引导下，不但创造了效率，同时也兼顾了公平。由此可见，城乡一体化是城镇化的升级版。

需要指出的是，城镇化是城乡一体化的基础，是对城镇化的继承和发展。只因为有了改革开放以来30多年的城镇化道路的成功实践，才有今天城乡一体化战略的发育和成长。只有当生产力达到一定程度、城镇人口成为大多数时，才有工业反哺农业、城市支持农村的客观条件；只有城乡由二元结构社会转入发展共同体，社会主义的初级阶段才能不断向高级阶段趋近。

二、六大方面内容

城乡一体化的基本特征是：城乡融合、资源共享、优势互补、均衡发展；核心标志是：权利公平、机会公平、规则公平。根据习总书记的讲话和中央全会的《决定》，我认为，未来城乡一体化至少包含六个方面内容。

一是城乡规划一体化。这里所指的是城乡建设规划。目前我国的综合国力不断提高，经济基础不断加固，国民生存和发展条件不断改善和社会治理结构不断优化的良好状态，为加快城乡建设步伐，建设现代化城市和美丽乡村奠定了物质基础。现在的问题是，要彻底更新与城乡一体化发展不适宜的规划理念，用统筹的方法解决城镇扩容、基建用地、旧城改造、乡村撤并等一系列新问题，变城镇的单体设计为城乡融合的综合设计，使城镇凸显时尚和特色；使乡村在引入城镇现代生产生活方式的同时，能够保留乡愁。

二是产业发展一体化。在“十三五”国家经济及社会发展规划以及未来的“十四五”规划中，在稳固一产、调整二产、大力发展三产的原则指导下，应统筹城乡产业的融合。打破区域和所有制界线，根据地理条件、发展优势、产业基础来确定区域性支撑产业，打造城乡联动的经济增长点。第一产业应在增强自身生产能力、确保国家粮食及主要食品安全的同时，扩大产业链条，启动农业教育、生态保护、文化传承、乡村旅游等多项功能，自觉向二、三产业融合。国家产业政策应扶持和鼓励发展囊括一二三产业的综合性产业集团，积极发展互联网+农业，启用金融、信息、物流等第三产业带动农业的功能，使天生弱质弱势的农业能分享到社会化大生产的平均利润，从而达到加固基础产业的目的。

三是基础设施一体化。目前在城与乡的差距上，不但软环境表现明显，在乡村道路、供水、供电、网络、通讯、环卫等硬环境上，差距更为突出。基础设施一体化，有两个着力点。一个是从现在开始，所有新上的基础设施建设项目都应城乡联动，进行“一盘棋”布局；另一个是尽可能地填平补齐多年累积的农村基础设施的欠账，打通城市延伸到乡间的最后“一公里”，让乡村居民同城里人一样享受到现代化的成果，创造城乡无差别的生产生活条件。

四是公共服务一体化。与城市相比较，乡村的教育、医疗、保健、养老、职业技能培训等公共服务水平，至少有20年的差距。如何逐年缩小差距，以致最终实现城乡同质等量的公共服务，出路就在于城乡统筹、公共服务的一体化发展。中央政府在物质的配置上，应该首先转变“保城市”的观念，并且把改善公共服务设施，提高服务水平列为十三五规划重点，做出倾斜性安排。应十分注意利用市场手段解决投入不足的问题，扩大社会公共服务的企业投资许可范围，集全社会的力量兴办服务产业。应培育和发展公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，对于一些政府服务未及的公共服务项目，交由社会组织来办。同时，应支持鼓励发展志愿服务组织，并且引导向农村延伸。政府在尽可能增加公共服务投入的同时，也应继续简化办事手续，改善服务程序，提高服务质量。

五是要素市场一体化。要素市场一体化的核心内容，是遵循平等交换规律，消除不利于要素在城乡之间全区域流动的政策性阻碍。在社会主义市场经济体制下，包括土地、资金、技术、人才等在内的各种生产要素，其趋利性、聚集性无法改变。但是，在市场失灵的情况下，政府应有所作为，利用行政手段、经济补贴和激励办法，矫正要素的亲城远乡、嫌贫爱富。当务之急是按照中央规定确保农民对集体建设用地、承包地和宅基地的用益物权，彻底打破固守多年的城乡分治的土地市场管控体系，真正做到同地同权、 同质同价，依法保障农民所拥有的财产收益。同时，应抓紧建立城乡一体化的产权流转市场，推动农村产权流转公平、公正、规范运行。

六是社会管理一体化。破除城乡分割的二元结构，难点是社会管理领域。应消除多年形成的城乡分治思维惯性的影响，在“凡国民皆平等”的原则指导下，对已经形成的城乡分治政策进行全面清理。重点是彻底改革户籍制度，取消农民工的称谓，由身份管理转向就业管理。矫正附加在就业上的歧视条件，编内与编外一视同仁，改革劳动派遣制度，减少证明手续，统筹农村进城人员子女教育问题，改善养老保险的接续和转移，为进城人员创造进得来、住得下、融得进、能就业的良好社会环境，用优质的城市化促进城乡一体化。应按照中央全会精神，逐步将政策规定上升到法律法规和规章层次，将城乡一体化引上依法发展的轨道上来。

三、四项操作原则

在持续、健康的城镇化进程中，通过统筹城乡、深化改革、调整政策，推动城乡经济与社会向一体化方向发展，这不是一个指标，而是一个操作性选择。它没有始点，也不会有明确的标志性终点，是一个漫长的演进过程。为了避免走弯路，争取不走弯路，在工作的指导上，应遵循四项操作原则。

（一）坚持以工补农，以城带乡。农业的弱质性、农民的分散性，农村发展的滞后性，说明农业、农民、农村处于社会的弱势地位。扶助弱势，在全面建设小康社会的进程中不让农业萎缩，不让农民掉队，不让农村衰败，是城乡一体化的题中应有之意。因此，在制定或者调整和完善政策时，一定要一如既往地坚持向农业农村农民倾斜的指导思想，特别是对于贫困落后地区，应给以足够的关照。以工补农应坚持持久地补；以城带乡应坚持全面而有成效地带。只有首先把“三农”的问题解决好，才能把城乡一体化有条不紊地推进，也才能让农民同城镇居民一样共同享受改革开放和社会进步的物质成果。

（二）坚持确保存量，调整增量。推进城乡一体化发展，是一项改革与发展相统一的系统工程。既然要改革，就必然伴随利益的调整。过去执行多年的财政分配制度或政策，是在计划经济与社会主义市场经济转轨中形成的，有适应的部分，也有与城乡一体化要求相悖的问题。适应的要坚持，与城乡经济及社会一体化发展不适应的，要下决心调整。为了减少矛盾，也为了保持事业发展的连续性，对于过去既定的财政支出基数，能不动的尽量不动；对于财政的增量，一定打破原有的条条框框，按照一体化的要求予以安排。中央财政收入增量主要用于中西部特别是贫困地区的民生工程；东部沿海发达省市的财政增量，也应从补齐短板的实际出发，主要用于解决城乡一体化进程中的急需项目。在社会快速发展阶段，社会公共财力在相当长的一个时期要处于短缺状态，这是经济发展规律。我们能做人为调整的，应是重点保民生。首先吃饭生活，然后才是建设，中央应不再兴办经营性产业项目。有了后续财力的支撑，才能使民生得到改善，城乡一体化才能真正“化”起来。

（三）坚持试点先行，以点带面。与七十年代末、八十年代的改革开放初期不同，城乡一体化的改革应更加依赖中央的顶层设计。但是，中央的顶层设计与基层的创新创造不矛盾。中央的顶层设计来源于基层的实践，是对实践的概括和总结，同时也需要在实践中检验和进一步完善；基层的实践为中央的顶层设计提供客观依据，贡献解决问题的办法。要过河，最好有桥；如果没桥，摸着石头也得过。在十八届三中、四中全会精神的指导下，近期应优先进行八项试点。一是调整和完善对农业“四补贴”政策的试点；二是推进耕地适度规模经营的试点；三是农村合作社开办信用合作业务的试点；四是农民用宅基地换取城镇住房与地价挂钩的试点；五是农民住房财产权抵押、担保、转让的试点；六是农村人口到省会城市、计划单列市、中央直辖市就业落户积分制试点；七是建立城乡统一的产权交易市场试点；八是建立城乡基础设施、住宅政策性金融机构试点。中央应明确有关部门指导试点的责任，及时发现问题，解决问题，认真总结经验，因时因地制宜地推广。

（四）坚持脚踏实地，循序渐进。城乡一体化发展，不是跃进式发展；是均衡的可持续的发展，是有质量的发展。要确保一体化的发展质量，就要强调从客观实际出发，从基础做起，组织和凝聚全社会的力量，一步一个脚印地往前走。要汲取历史的经验教训，不要刮风，不要搞超越客观条件的“大干快上”，归根到底就是不要盲目地赶时尚、赶进度，在发展的持久性、均衡性、有效性上下功夫。做决策、出政策，要把周围的关联因素考虑充分，把需要与可能统一起来，把当前和长远兼顾起来，使城乡一体化服务于、服从于政治、经济、文化、社会、生态文明“五位一体”的总体建设要求，为如期实现“两个一百年”的奋斗目标创造精神动力，积蓄物质基础，提供制度保障。

                2015年8月31日稿