“五化”促一体  全域奔小康

——在全国政策科学论坛推进城乡发展一体化研讨会

第三次会议上的交流发言

尊敬的各位专家：

我是贵州省六盘水市钟山区委书记张涛，很荣幸参加这次研讨会并作交流发言。下面，根据大会安排，我就钟山区推进城乡发展一体化的有益做法与成效作介绍，不妥之处，敬请批评指正。

贵州省六盘水市钟山区地处乌蒙腹地，是中国凉都·六盘水的唯一市辖区，1988年建区，现辖1乡3镇14个城市社区，国土面积468平方公里，总人口60.08万。城镇居民人口46.26万人，农村居民人口13.82万人，常住人口城镇化率为82.5%，户籍人口城镇化率为77%，均高于全国、全省、全市平均水平。钟山是一座因“三线建设”而诞生的资源型城市。根据毛主席和党中央提出的加快三线建设重大战略决策，1964年7月，西南三线建设长远规划（西昌）会议，规划建设以六、盘、水为中心的煤炭基地，以此为序幕催生了六盘水这个以能源原材料工业为主的资源型城市。“三线历史”是六盘水的“根”，“三线精神”是六盘水的“魂”，“三线企业”是六盘水的“本”。作为六盘水市的主城区，可以说，钟山区因“三线建设”而立，因“三线建设”而兴。钟山是一座山地城市。山地面积占国土面积的90%以上，“三池三湖六盘水、千岩万壑忆凉都”便是钟山的写照（“三池三湖”为：龙池、凤池、瑶池，明湖、德湖、天湖）。钟山是一座休闲养生城市。冬无严寒、夏无酷暑，年平均气温12.3℃，夏季平均气温19.7℃，气候凉爽、空气清爽、人民豪爽，其中“中国凉都”是全国唯一一个以气候特征命名的城市，钟山也是全国唯一的在夏季举办国际马拉松赛事的城市，适宜休闲度假、健康养生。

近年来特别是党的十八大以来，我们坚持以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为引领，紧紧围绕建设“全域景区、全域旅游、全面转型、全面脱贫、全面小康”钟山目标，突出规划建设、要素配置、产业发展、公共服务、社会治理“五个一体化”，初步走出一条山地特色城乡一体路。

我们主要把握了五个聚焦、五化并举：

一、聚焦全域发展，推进城乡规划一体化

我们围绕构建“现代都市—特色城镇—美丽乡村—健康旅游—生态产业”山地特色新型城镇化体系，科学编制城乡统筹发展总体规划，完善各项控规、修建性详规和专项规划，使城乡每一寸土地都列入规划、有规可依，有效保障“城市乡村共繁荣、农民市民同发展”。在规划建设上，我们以“三个圈”为引领，促进城乡融合、城乡共荣、城乡一体协调发展，让城乡生产、生态、生活各美其美、美美与共。

第一个，城市核心圈。钟山区作为川、滇、黔、桂、渝“四省一市”的“立交桥”和 国家“攀西-六盘水资源综合开发区”、“毕-水-兴”经济带的枢纽城市，我们围绕建设区域性中心城市、现代宜居宜业宜游宜购特色城市的目标，着力完善城市功能，提升城市“首位度”，以增强都市核心圈辐射带动能力激活全局。紧紧抓住六盘水作为全国首批10个地下综合管廊试点城市之一的契机，积极推进城市地下综合管廊建设；全面推进城市棚户区、城郊工矿区改造；实施城市屋顶美化靓化和城市山体、高层建筑、桥墩灯光亮化工程，推进以“草坪”为主题的城市公园建设和具有地方特色的特色街区打造，推进“钟”楼建设，完善医疗、教育等配套设施，使整个城市彰显出新都市的时尚活力魅力。

第二个，“三地同城化”同心圈。我们按照六盘水市委、市政府建设100万人口以上规模、100年不落后城市的决策部署，与相邻的水城县、钟山经济开发区（红桥新区）两个兄弟县区实现城乡规划、土地利用规划、产业发展规划、城镇功能规划、公共服务规划、人口发展规划、生态保护规划、民生保障规划“八规合一”，共同拉大城市框架、扩大城市容量，打通基础设施、公共服务等互联互通通道，推进“三地同城”发展，力争到2020年，建成百万人口大城市。

第三个，乡村扩展圈。在统筹城乡一体发展中，为避免简单的农村人口向城市转移、农民向市民转变，出现城市越来越大、乡村越来越空的困境，我们秉承“城市让生活更美好、乡村让城市更向往”的理念，以国家住建部评选的全国100个、全省唯一一个农村污水治理示范区建设为契机，按照“一寨一特、一寨一品、一寨一景”的要求，从村庄到乡镇、从发展生产到生态保护等各个层面进行专项规划，合理安排城镇建设、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，全区乡镇（社区）100%完成总规修编，100%的行政村完成建设规划，制定了城乡一体发展路线图、时间表。同时，在统筹推进小康“六项行动计划”全覆盖的基础上，以区旅游公司为主体，推进全区228个20户左右为一个单元格的自然村寨“1+N”提级改造（“1”即一个自然村寨，“N”即改厕、改厨、改圈、小湿地、小广场、小亭子、道路硬化、庭院绿化、观光步道、生态产业、农村电商、免费WIFI、民族文化、垃圾污水集中处理等“扶贫+”“旅游+”“产业+”“文化+”“互联网+”元素），美丽乡村正成为瓜果飘香的“果园”、幸福生活的“家园”、增收致富的“田园”、观光休闲的“公园”、城市向往的“乐园”。在改造过程中，旅游公司与农户签订改造协议，公司按10万元/户出资改造，农户拿出30%的房间作为农家客栈由公司统一经营，并对农户进行培训，定期向农户分红，真正实现了村寨变景区、农舍变旅馆、农民变导游。

    二、聚焦“三变”改革，推进要素配置一体化

城乡要素流通不畅，农村资源过多流向城市，是城乡二元结构的症结所在。随着经济进入新常态和信息化加速发展，亟需破除城乡生产要素双向流动体制障碍，使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、互为资源、互为市场、互相服务，实现城乡融合发展。2014年以来，钟山区按照市委、市政府的部署要求，针对城乡二元结构突出矛盾和农村资源、资金、农民分散，农村经营体制中“分”得充分、“统”得不够，难以与千变万化的大市场对接，难以享受到金融、流通、科技等社会化服务，难以在市场化进程中参与激烈竞争和利益分享的问题，创造性地开展了农村资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革。资源变资产，就是村集体将确权登记的集体土地、林地、水域等自然资源要素，通过入股等方式盘活，变“死资源”为“活资产”，让绿水青山变金山银山；资金变股金，就是在不改变资金使用性质及用途的前提下，将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金等，量化为村集体或农民持有的股金，投入各类经营主体，享有股份权利；农民变股东，就是农民自愿将个人的资源、资产、资金、劳动力、技术等，入股到经营主体，参与分红成为股东。在实践中，我们创新“三变+金融+扶贫”模式，以城市停车场、广告牌等“稳赚不赔”的城市优质公共资源和优良旅游景区、专业合作社作为平台，打消金融机构贷款顾虑，变金融特惠贷“户户贷”为“人人贷”，为全区城乡贫困群众（农村贫困群众14409人、城市低收入人群3703人）每人贷款5万元，与区平台公司按4:6比例出资共同经营管理，让农村特别是贫困群众共享城市优质资源；创新“三变+异地置业”模式，针对部分村集体缺资源、缺产业、缺增收路径的现状，通过组建联村党委，引导村党组织整合集体、个人、财政资金，在市区商业发达、物流交通便利区域购买门面、商铺等城市固定资产用于出租和经营，以及参与中心城区停车场、旅游项目等建设，让村集体和村民在异地“有股份、有产业、有收入”，拓展了融入城市路径，促进了城乡融合发展。如我们整合财政资金5140万元在中心城区为44个村每村购置100平方米商铺，交由物管公司统一经营管理，每年每村可分红10万元以上。同时，在城市棚户区改造和城郊工矿区改造过程中，我们鼓励群众选择货币安置，通过村（居）联动，引导群众将资金入股康体养生养老等三产、景区开发和农业特色“3155”工程，实现城市资金要素向农村流动，带动农村发展；创新“三变+易地搬迁”模式，针对居住分散、基础设施滞后、公共服务覆盖代价大的深山区、石山区群众，在景区内规划建设生态移民搬迁工程，房屋一层80至120㎡房屋产权办予农户，用于农户居住；二、三层产权为区旅游公司所有，用于农家客栈经营和发展乡村旅游，公司定期给贫困户分红，促进农村资源要素向景区、城镇流动和聚集；创新“三变+三合”模式，探索以农民专业合作社为基础、供销合作社为依托、农村信用社为后盾的“三位一体”服务联合体建设，构建以政府部门服务管理为保障，集技术、信息、金融、营销等服务为一体的新型“三农”服务综合平台，促进城乡要素双向流动、资源共有、发展共建、效益共享，等等。我们还探索出“三变”+特色产业、+景区景点、+特色城镇等“凉都十二变”模式，在此，我不一一介绍。

“三变”改革有效促进了城乡人流、资金流和信息流等资源要素双向流动，激活了城乡存量资产、自然资源、人力资本，促进了农业生产增效、农民生活增收、农村生态增值，大大加快了城乡一体化发展进程。目前，“三变”改革受到了习近平总书记、中央领导和农业部等国家部委的高度关注和充分肯定，并在贵州全省试点推广。

    三、聚焦“全域旅游”，推进产业发展一体化

产业发展一体化是城乡一体化的核心内容和关键支撑。在推进城乡发展一体化过程中，我们依托“中国凉都”的品牌，围绕建设国际标准旅游休闲度假城市、大健康旅游目的地城市目标，以旅游“一业带百业”，通过产业发展和产业聚集推进钟山经济社会全面转型，实现生态、经济、社会、旅游“四个价值”最大化。

一是推进农旅融合。按照生态产业化、产业生态化和农旅一体化的思路，通过“三变+特色产业+旅游”模式，引导农民将已确权登记的土地、荒山承包经营权入股到企业、合作社、家庭农场等经营主体，整合到园区平台规模化发展，并围绕“吃、住、行、游、购、娱、科技、文化”等旅游要素，完善旅游功能配套，打造生态旅游产业带，通过产业带连接乡村，把乡村建成市民休闲度假、健康养生的“后花园”，实现农旅一体融合发展。目前，全区建成省级现代高效农业示范园区3个，建成特色经果、花卉、中药材等产业基地22.96万亩，农业特色产业覆盖率达80%，初步实现传统农业向生态农业、观光农业、现代农业转型，三次产业结构从2010年的1:55.6:43.4调整为1.25:52.5:46.25。更可喜的是，在农业特色产业覆盖区域内，全部实现了“全域旅游”，传统农民正向产业工人、导游、旅游业经营者转变，促进城乡居民收入比缩小为2.53:1。同时，通过旅游把城市好的观念、城市文明等带入乡村，促进乡村文明发展。

二是推进产城景融合。按照“产城互动、城景联动、以产兴城、以城促产、产城景一体”的思路，依托城市景观、农村田园风光、民族村寨文化资源，以交通干线、旅游线路为主线布局产业，进行基础设施、农民增收、环境同步打造，实现城区与景区、景区与景区之间的互联互通，以点连线，以线带面，在钟山这个曾经的工业城市里“无中生有”建成农旅一体化的大河堡、康体养身的月照养生谷、冰雪王国梅花山国际滑雪场、贵州屋脊韭菜坪、文旅融合的中国农耕文化历史博览园（凉都国学馆）等景区，打造了梅花坪、“三线建设”博物馆、水城古镇等精品景区，带动产业化、城市化和景区相互融合、相互促进、一体发展。

三是推进一产与二三产融合。我们依托园区平台，发展农特产品储藏保鲜、精深加工、开发销售等链条产业，推动农业“接二连三”发展。制定出台支持工业企业“退城入园、退二进三、退二进一”的配套措施，从用地保障、财政扶持等方面支持引导煤炭开采、洗选、加工企业转移到一产、三产领域，特别是充分利用煤矸石、建渣、钢渣等废弃物，全面发展循环经济，建成建筑垃圾消纳场、干混砂浆生产线、住宅产业化等基地，节约标煤和减少二氧化碳排放。同时，我们按照“工业反哺农业、城市支持农村”的思路，从煤炭开采中每吨提取3元作为调节基金支持农村发展。

四是推进产业与就业融合。围绕“培训资源本土化、教学实习一体化、新型农民职业化、培训保障惠民化、民风民俗文明化”，着眼于培养一大批有技能、善经营、懂管理的职业农民和产业工人，创新“三变+产业园区+景区+培训学校”的职业教育模式，对辖区内城乡贫困人口、留守儿童父母、返乡农民工、青少年群体进行职业技能培训，让学员变职业农民、变产业工人、变村干部、变导游、变股东，全面激活人力资本，就地消纳农村人口、就地提升农村人口生活质量。近年来，旅游文化产业已成为钟山新的经济增长点，“十二五”以来全区旅游接待总人数、旅游总收入保持30%以上增长速度。

    四、聚焦全面小康，推进公共服务一体化

党的十八大对全面建成小康社会作出了全面部署，全面小康关键在“全面”，核心是通过发展生产力，满足人民对教育、就业、收入、公共服务及社会保障的新要求、新期望，促进人的全面发展。钟山区作为六盘水市的首善之区，我们本着高一格脱贫、快一步小康、早一点现代化的原则，自加压力，全力补齐教育、养老、社会保障等公共服务短板，在全省、全市率先实现全面小康。2015年9月，全区通过了贵州省级小康达标验收，实现程度为97.2%，在同期申报小康达标验收县区中名列全省第一。

一是推进教育资源均等化。把教育均衡发展作为重点，实施“4+2”教育工程和“9+3”计划，启动基本普及15年教育计划，实施中心城区“退高进初进小”计划，在城郊建成高中教育城集中办学，城区以初中、小学办学为主，解决城区“大班额”问题；全区城乡中小学全面实现营养餐全覆盖；积极支持引导社会力量参与办学，引进北大六盘水培文实验学校、北京师范大学六盘水附属中学到我区办学，推进教育“班班通”工程，促进教育资源均衡配置。学前三年幼儿入园率、九年义务教育巩固率、高中阶段毛入学率分别达85.21%、92.92%、94.4%。

二是推进健康资源均等化。人民健康连着小康。区委、区政府针对全区老龄化率9.3%的现状，连续3年压缩5%行政经费用于康体养老工程、农村幸福院、城市日间照料中心建设，每千名老人拥有床位数达37.45张，基本实现鳏寡孤独群体集中供养；到2016年将形成所有农村有“幸福院”、所有居委会有日间照料中心、所有旅游景区有康体养生养老中心的格局。同时，引进干细胞和基因检测、基因治疗、细胞储备等落户钟山，让群众共享优质健康养老服务。

三是推进社会保障体系均等化。注重把健全完善社会保障体系作为让群众分享改革发展成果的有力举措，健全完善了基本医疗保险、城乡最低生活保障、城乡社会养老保险等社会保障体系递增机制，特别是针对留守儿童等特殊群体，建立了政府主导、社会参与、家庭尽责的立体式关爱服务体系，并以区委、区政府名义向全区留守儿童父母发放《钟山区留守儿童家长返乡就业倡议书》，通过“三变”纽带、园区和旅游景区开发为返乡留守儿童父母提供就业创业岗位，留守儿童从1061户1749人减少到587户968人。

四是推进信息资源均等化。把“互联网+”、大数据、电子商务摆在突出位置，以建成的北斗大数据产业园、贵州智慧超验空间、凉都国际互联网文创产业园为载体，推进“警务云”“安全云”“城管云”等平台建设，开发公安、城管、旅游系列智能终端应用产品，促进数据“聚、通、用”；推进电子商务在乡镇和村全覆盖，打通“网货下乡”和“凉都珍好”农特产品出山通道，构建农村公共服务与电商融合、电商与乡村生态旅游融合发展的模式。通过抓大数据、电子商务实现城乡数据共享，提升政府决策、管理和服务能力。积极引进世界网络银行、和悦互助保险等互联网金融发展，推动金融产品下乡。

五、聚焦城乡和谐，推进社会治理一体化

城乡一体化既是经济发展的过程，也是社会进步的过程。随着城乡一体化进程加快，传统以行政为主要力量的基层治理体系越来越难以承担现代社会治理的重任，亟需建立更具开放性、更加多元化的治理体系，构建全民共建共享的社会治理格局。

一是构建城乡联村党建模式。围绕增强基层组织的政治功能、服务功能、发展功能，以党建促资源整合和共享，钟山区创新组织设置，在18个镇（乡、社区）设置机关党委，在村（居）设立党务工作站，向村居全面选派了专职党务工作者，打破以行政区域为单位设置党组织的传统模式，采取“村村联建、村企联建、村居联建、产业联建”四种联建模式，建立“村务共商、发展共谋、资源共享、产业共建、矛盾共处”五项协调机制，以联村党委统筹区域资源，推动区域经济抱团协调发展和社会管理共管共治。目前，已组建联村党委17个，覆盖全区4个镇乡44个村和8个居委。

二是构建扁平化管理模式。针对城市街道办事处与社区之间存在权责不相匹配、社区工作“小马拉大车”的矛盾，围绕构建“小政府、大社会、大服务”的治理格局，钟山区推进撤街道、建新型社区基层治理体制改革，明确社区与村（居）委会的职能定位，让居委会从繁重的行政事务中抽离出来，回归“居民自治”的功能，整合内部治理资源，形成以居委会为中心，多种主体共同参与的自我管理、自我监督、自我教育、自我服务的自治体系。同时，推行向村（居）和社会组织购买公共服务模式，区财政为每个村（居）预算经费50万元用于环境卫生、社会治安综合治理、“两违”管控等方面购买公共服务，激发群众和社会组织参与社会治理的积极性。

三是构建网格化管理模式。围绕解决“零距离”服务群众问题，我们科学划分城乡网格，对城市社区按200至250户、1000人左右的标准和“单位型”“社区型”“街巷型”，农村按500人左右的标准和“自然村寨型”划分为一个网格，每个网格配备1至2名网格员，明确网格员“信息员、调解员、宣传员、代办员、遍访员”的五大员职责，让网格员成为服务群众、政策宣传、矛盾化解的“前哨”，形成“人在格中走、事在网中办”的格局。

四是构建项目化服务模式。针对基层服务群众不及时、不精细、不到位的问题，钟山区结合开展党的群众路线教育实践活动，在窗口职能部门、镇（乡、社区）、村（居）开展延时、错时、预约、上门和订单“五项服务”，变“群众找上门服务”向“基层干部送上门服务”转变，让城乡群众共享“公共服务圈”，使人民群众有更多的获得感和幸福感。为充分发挥党员先锋模范作用，钟山区推行在职党员到居住地居委会报到，开展“四进四送四联”（进社区、送服务、联系基层办实事，进网格、送和谐、联系群众纾民怨，进院落、送文明、联系群众树新风，进家庭、送温暖、联系群众解民困）活动，在居委认领结对帮扶、治安巡逻、矛盾纠纷调解、环境卫生整治等服务项目，工作之余开展志愿服务，形成“工作在单位、服务在居委、奉献双岗位”的工作格局，密切了党群干群关系。

五是构建群防群治模式。围绕整合社会力量参与群防群治，在推进“天网工程”全覆盖的基础上，推进“一居一警、一村一警助”在村居全覆盖，并从本地大学生村官、警务助理中招考事业编制人员就地就近工作，履行村文书和警务职责，组织发动保安、楼栋长、“居委会大妈”、社会组织等各类群体开展群防群治，形成社会治安人人有责、人人参与、人人受益的格局，有力促进了城乡社会和谐稳定。

各位专家，城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是贯彻落实“五大发展理念”的必然要求，也是破解城乡二元结构的根本途径，更是建设全面小康的关键。钟山区在城乡一体化发展方面探索了一些有益经验和做法，取得一定的成绩。2014年以来，相继被评为全国和谐社区建设示范区、全国社会治理创新优秀地区、全国十佳生态休闲旅游城市、中国最佳养生养老旅游度假目的地城市、中国最美宜居宜业宜游名区、中国最美生态文化旅游名区、中国最佳养生度假旅游城市、2016全国百佳深呼吸小城等，但我们深知离全国城乡一体化发展的水平和要求还有很大差距。下一步，我们认真学习运用本次研讨会的成果，学习借鉴其他地区的好经验、好做法，继续在推进山地特色城乡发展一体化方面大胆探索，全面推动钟山区向全国水平的全面小康和初步现代化迈进。

借此机会，我谨代表60万钟山人向大家发出诚挚的邀请，希望各位专家抽空到“中国凉都·魅力钟山”去走一走、看一看，为我们城乡一体化推进和建成全面小康工作把脉问诊。

我的汇报就到这里，谢谢大家！