深化农村改革的社会主义方向坚持

在政策科学论坛上的发言

河阳乡村研究院副院长 周春光

尊敬的各位领导、专家：

大家好！很荣幸参加本次论坛。我叫周春光，是一个曾长期从事农村基层工作的退休干部，来自浙江省缙云县，现任河阳乡村研究院副院长。河阳乡村研究院是由加拿大国家特聘教授、中国教育部长江学者和浙江省千人计划专家赵月枝教授主办的非营利性学术机构。研究院致力于让“象牙塔”里的学术研究走向乡野，在与蕴藏在乡村里的中华文明基因互动中加魅中国软实力。恳请各位领导、专家在百忙中，能抽时间来河阳乡村研究院指导工作。

本次论坛以习总书记关于农村改革与发展系列讲话为议题，这个议题选得好，其学习研究意义重大。因为，只有认真学习和正确把握习总书记关于农村改革与发展一系列论述的精神实质，高层决策部门才能制定好党的各项农村方针政策，地方和基层组织才能贯彻落实好这些方针政策，从而确保农村改革与发展沿着正确方向前进。

大家知道，习总书记是上世记六十年代末上山下乡知青，从担任共和国最基层的梁家河村党支部书记开始，逐级走上党和国家最高领导人岗位，具有丰富的“三农”工作实践经验。习总书记关于农村改革与发展系列讲话高屋建瓴，内容非常丰富，对于深化农村改革与促进农业发展具有十分重大的指导意义。在这里，我想尽可能多的从反映农民和农村基层干部的真实想法角度，谈一谈习总书记在第七次中央深改领导小组会议上与视察小岗等地有关农村改革与发展指示的学习体会。

一、尊重亿万农民群众主体地位与创新精神。习总书记在第七次中央深改领导小组会议中强调：改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索的良性互动、有机结合。习总书记这段话告诉我们，要从马克思主义认识论的高度，充分肯定人民群众的实践和智慧，正确对待农村改革与发展实践中出现的新情况、新问题，鼓励地方政府、基层组织和人民群众解放思想，从各地实际出发，而不能从本本出发，陷入新的思想僵化境地。

这就要求我们在深化农村土地制度改革试点区，要坚定不移走群众路线，充分尊重和发挥农民群众创造性，深入群众问计于民，从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，在顶层设计和基层探索良性互动中，创造出可供全国各地参照、各具特色的典型样本，以便适合不同类型农村推广。

二、始终坚守农村土地制度改革“三条底线”。坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，是深化农村土地制度改革必须遵循的基本原则，也是贯彻落实《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革意见》精神，切实搞好这三项工作的基本保证，必须坚定不移，认真贯彻执行。

一是坚持土地公有制性质不改变。公有制是社会主义本质特征，是科学社会主义与空想社会主义分水岭，是实现社会主义共同富裕目标的物质基础，也是共产党执政的物质基础。土地制度是国家的基础性制度，关乎生产方式和上层建筑，关乎国计民生和社会稳定。

在上世纪五十年代末，伴随人民公社体制建立起来的作为社会主义公有制实现形式的农村土地集体所有制，具有鲜明的中国特色与强大的生命力。在那物资短缺时期，农村与农民的组织化程度空前提高，农田水利基础设施建设规模空前，农业技术进步与生产力发展速度空前的实际，足以成为土地集体所有制优越性的有力佐证。正如潘维教授所说的那样，这种集体所有制而非国有的土地制度，是对城市利益可能侵犯农民利益形成有效制衡；是对乡村自然和历史差异的有效承认；是平均分配土地和宅基地的唯一手段和保障；是抵抗资本剥夺农民生存权的最后屏障；是联结村民的经济和社会纽带，也是实现农村与城市对接的桥梁。城乡关系视野下诸多优越性的农村土地集体所有制，是我们党领导亿万农民走社会主义道路的伟大创举。

那么，历经改革开放前后两个三十年历史，我国农村土地集体所有制具体形态是怎样的呢？研究农村地权问题多年的李昌平同志，从土地权属角度剖析我国农村集体所有制的社会机制，抽象归纳为四个组成部分。

第一部分是村民“共有共用地”。如农业生产水系用地、淘米洗衣水塘用地、村庄与田间道路用地、风水林用地。“共有共用地”部分的所有权和使用权都属于集体，绝不能分配到户。

第二部分是“按人使用地”。如耕地的使用权按人口平均分配。在资源奇缺的环境里，按人口平均分配不仅公平，保持了人道主义精神，而且保持了随着人口变动作相应调整的弹性。　　

第三部分是“按户使用地”。主要指的是农村宅基地。如每户2-3人都是150平方米。成婚时集体划给宅基地；全家退出集体时，宅基地就交还集体，集体补偿土地上的房屋。第四部分是“集体机动地”。如村集体保留至少5% 的耕地。为“增人增地，减人减地”留足空间。办加工业、养殖业、开渠修路架桥搞建设等，要占用村民承包地，就用机动地补偿。机动地是农村社区公共利益的基础，也是家庭利益和社区公共利益的调节阀。

这四大类使用方式，构成有机的社区整体，是有弹性的共有私用制。潘维教授赋予这种土地集体所有制形态一个非常好的词汇，叫“中国精致的农村集体所有制”。这种所有制形态海纳百川，能容纳道义经济、个体经济、集体经济、股份制经济，容纳欲与城市试比高的华西村和南街村，催生了“乡镇企业”这个世界奇迹。

然而，在上世纪五十年代末建立起来的农村土地集体所有制，历经六十多年之后，为什么又要重提土地公有制性质不改变问题，并把坚持土地公有制作为“底线”来坚守呢？这不能不说与上世纪八十年代初，实行土地分包到户的农村生产经营体制改革后出现的新情况新问题有关。更与一大批经济学家把农村土地私有化，作为深化改革的突破口，鼓吹只有实行农村土地私有化，才能明晰产权促进资本下乡，才能继续推进我国改革开放和促进国民经济快速发展的论调有关。

上世纪八十年代初，土地分包到户是在“阳光道”与“独木桥”争论中，遵循“摸石头过河”理念展开的。土地分包到户初时规定承包地不得出租转让与抛荒，推行“交足国家，留足集体，剩下归自己”的以家庭为生产单位的经营体制。在实行分包到户土地制度后，土地无序转包不断增量扩面，土地抛荒日益突出，土地细碎化与规模化要求不相适应，集体统一经营层与集体经济日趋萎缩，农村基层组织作用日益被削弱，村社共同体趋向衰落和瓦解，国家投入大量支农资金的效益不佳，农村发展和农民增收举步维艰等问题日益彰显。为了让农民吃到家庭承包长期不变的“定心丸”，也为解决分包到户后出现的上述问题，就先后有了所有权与使用权分开的两分法理论，以及所有权、承包权与经营权“三权分置”和经营权流转理论，试图以稳定承包权，放活经营权来弥合分包到户的小农经济与规模化集约化的大农业之间的矛盾。这是农村土地制度改革理论与实践发展的基本脉络。    

但是，坚持土地私有化论者，对这种“中国精致的农村集体所有制”优越性视而不见，硬要把当前“三农”面临的问题，归结为农村土地集体所有制产权不清与缺乏资本问题。认为只有实行农村土地私有化，才能明晰产权促进资本下乡，繁荣农村经济，促进农业发展农民增收。但事实却绝非如此，先看集体产权是否清晰，即使在人民公社化时期，集体成员共同拥有土地产权、共同劳动、共享收益分配。因而，那时只有集体领导人经营管理水平高低不同，导致农业劳动生产率水平高低不同问题，没有因产权不清引起生产效率低下问题，更没有产权不清引起纠纷问题。可见，集体所有土地的产权并非不清晰。再看农村土地私有化结果，软弱分散的农民虽然有了卖地、卖房解一时之困、满足一时之需的“自由”，但绝不可能靠卖1-2亩地和几间房屋，就过上长期安居乐业的好生活。在强大的资本面前，土地私有化不会让农民富裕，只会有被资本各个击破成为无地无房无工作的“三无”流民。这是被国内外土地私有化，导致农民破产起义的无数历史事实反复证明了的常识。

二是坚守18亿亩耕地红线不突破。这既是牢牢掌握人民食物主权，把解决亿万人民吃饭问题放在国内基点上的大问题，也是控制农村土地征收规模，实现集体经营性建设用地入市，推动农村宅基地制度改革，顺利推进城镇化、农业现代化的大前提。为了准确把握这个大前提，就涉及如何认识和坚守18亿亩耕地红线呢？

首先，要明确坚守18亿亩耕地红线意义。从国民经济管理层面看，土地是最基本的生产和生活资料。对任何国家而言，合理利用和开发土地都是十分重要的大问题，对于有十几亿人口的大国而言显得尤为重要。坚守18亿亩耕地红线不突破，是合理利用和开发土地资源，正确处理城乡关系、工农业关系和要不要国家产业政策引领的大问题。在西方中心主义、城市中心主义、消费主义和新自由主义，对我国经济学界影响十分广泛而深刻的当下，重城市轻农村、重工业轻农业和否定国家产业政策引领倾向十分突出，突破耕地红线舆论和实际冲动非常强烈。我国的经济学家担心吃饭问题的不多，农民特别是老一辈农民担心我国今后吃饭问题的却不绝于耳。这确实是一种反常现象，在此情况下，提出坚守18亿亩耕地红线不突破的意义十分重大。

其次，要弄清18亿亩耕地红线内涵，从来自农村土地确权登记颁证试点区报道的案例看，实测土地面积数据普遍大于原有统计数据10%以上(塘约村是多出两倍多)。这是否可理解为这个10%以上数据，可计算到坚守18亿亩耕地红线任务以内呢？根据我国耕地复种指数己经很高的现实看，靠提高复种指数增加粮食生产己没什么空间；有机肥使用量在下降，化肥使用量在增加，导致土地生产率在下降；我国粮食缺口较大，进口比例己经很高；城市建设用地都是优等耕地，而许多占补平衡新垦耕地却是劣等地；可开垦耕地不多，且主要分布在西北部等诸多因素；更因为特定区域内拥有土地的生产能力不会因统计数据的变化而变化，决定了坚守18亿亩耕地红线，应以扣减建设用地(包括国家征用、集体经营性建设用地和宅基地，下同)规模来推算。

再次，要落实坚守耕地红线有效措施：一是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点区，选点要有代表性，以便全国面上推开具有可比性，为各地控制建设用地总量提供可靠参照系；二是试点区对农用地和建设用地控制范围，事先要有前瞻性规模控制方案，但在试点过程中不能闭门造车，而应在上下互动多次后确定农用地和建设用控制范围，努力提高农用地和建设用控制范围权威性和稳定性，坚决改变农用地和建设用控制范围一再变动的尴尬局面，致力于盘活集体建设性用地存量，致力于增加集体建设性用地持续性收益，力戒将集体建设性用地一卖了之做法。三是要建立18亿亩耕地保有机制与土地开发利用基金。集体建设用地与国有土地等价入市后，特别是城郊区的农村建设用地的收入(超级地租)增值速度会大幅提高，从建设用地的增值中按一定比例提取资金，按照全国一盘棋思路，建立全国统一与分级管理的土地开发利用基金，专款专用于确保18亿亩耕地红线不突破。

三是坚持农民利益不受损原则。维护农民群众当前与长远根本利益，是农村土地制度改革和开展(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地)三项制度改革试点的基本原则，必须坚决贯彻执行。三项制度改革试点方案较好体现这一基本原则，但是在改革试点方案实施及以后面上推广过程中，能否把这一基本原则贯彻落实好，仍有一些问题值得注意。

首先，要用产业政策保护我国农业，作为维护农民利益大政方针。农业是国民经济基础(第一产业)，农村是城市的“母亲”，农民既是“三农”主人，又是第一产业主人。在市场化、资本化和全球化，特别是金融资本主义一浪又一浪金融战狂潮，一些超经济现象扭曲了价值规律对社会生产调节作用，相当多掌握话语权经济学家不顾我国实际，言必称美国农业，保护农民利益显得尤为艰难情况下，提出农民利益不受损就更显得极端重要。政制定策部门、地方各级领导和社会各界务必要深刻理解，提高认识，致力于用产业政策扶持与保护我国农业，抓好各项措施落实，确保农民利益不受损。

其次，要把发展壮大集体经济与加强统一经营，作为确保农民利益不受损根本性措施来抓。<<宪法>>规定的双层经营体制,曾几何时,在实施过程中,“分”的舆论氛围甚嚣尘上,而“统”的舆论氛围似乎偃旗息鼓。导致个人主义和利己主义盛行，社会思想道德水准严重滑坡，导致一大批拥有资源性资产的农村集体经济组织成为“空壳村”，甚至连村干部的报酬要靠财政转移支付。由此可见，坚持不懈加强以集体主义为核心的社会主义思想道德教育，努力提高人的思想政治素质尤为重要。坚定不移把发展壮大集体经济，因时因地制宜，加强统一经营，为亿万农民开辟脱贫致富新道路刻不容缓。    

再次，要把建好领导班子选好带头人，作为维护农民群众利益的关键性措施来抓。改革开放以来，农村也同各条战线一样，党群干群发生了一些变化。人们对集体利益与农民个人利益，基层干部与农民群众的根本利益，是否具有一致性发生了模糊认识，甚至有人把这两者对立起来，更有学者认为，现在农村是村霸恶棍的天下。的确，农村是存在村霸恶棍问题，但决不是面广量大，且问题在下面，根子可能在上面，需要我们客观正确对待。一方面，对少数与黑恶势力勾结或村霸恶棍混入农村干部队伍的，要露头就打，决不能心慈手软。另－方面，要相信依靠农民群众一样，相信基层组织和农村干部绝大多数是好的，应充分发挥他们的作用。支部建在连上，是中国军队所向无敌的根本原因; 支部建在村里，是中国农民走向文明富裕的根本保证。当前的土地制度改革实践，是最能考验人的工作，要注重在实践中选拔以培养干部，把党性强，作风正，办事公，能干事的党员选拔到村支部班子中来，应从优秀村干部里面选出一部分当乡镇干部。干得好的还可以进县级领导班子，甚至更高领导岗位，这样既改善公务员队伍结构，又形成正确用人导向。

第四，要正视深化改革对权利再调整的实际，正确处理农民群众信访问题。由于错综复杂的社会与家庭原因，存在先富、后富与还没富起来的家庭，造成享有集体土地资源不均等情况。新一轮农村土地制度改革，必然涉及权力再调整与利益再分配问题，必然会有人得利多，有人得利少，有人没得利，甚至有人滥占地要处罚受损。必须正确对待有人不满意，有人可能要上访问题。对个别农民拘泥于一己私利钻牛角尖问题有个清醒认识，既要鼓励和支持农村基层干部积极大胆开展工作，又要上下联动及时解决有人上访问题，确保深化农村土地制度改革顺利进行。

三、农村土地制度改革中的几个理论与实际问题。产权理论是诠释以土地分包到户为基础的土地制度改革科学性与合理性的理论基石。但是，从马克思主义认识论的高度，辩证地历史地审视现代产权理论，就会发现，诠释分包到户土地制度改革的产权理论的科学性与合理性，并非不容置疑。

首先，从产权理论框架本身看，且不论产权理论逻辑起点有无问题，就看由产权理论派生出来诸多有关产权概念的权能和推理演绎过程，可以清晰地看到产权概念拥有的权能，囊括了公有制所派生出来的所有权能。由此，是否可以逻辑地推出：私人只要完全拥有产权就拥有所有权，这样公有制只要搭上私有产权的车，就必将被吞噬，就没有生存的空间。这正如台州有位当过兵，通读过《资本论》三卷本的民间思想者金秀清所说的那样，产权理论用了那么多概念，有些概念内涵有误，外延边界不清，推理演绎倒来倒去，并不科学。因此，从基层民众眼光看，诠释集体所有制土地制度改革的产权理论的科学性与合理性是值得商榷的。

其次，从理论与实践相结合角度看，以产权理论为基石的土地制度改革要义在于：土地集体所有的产权不明晰，产权不明晰就要增加交易费用，从而降低资源配置效率。只有分包到户才能明晰产权，降低交易费用，提高资源配置效率，从而更快促进农业发展农民增收。这样的理论框架，不但需要有自恰性，而且要经得起实践这个唯一标准检验。后者正是问题的关键。且看《解放日报》在“鱼鳅和年轻人都能回来吗？”文中提到过的两个村，正好位于横跨缙云县新壶公路东西两端点的好溪村与河阳村。这两个向农户返包土地的案例，既具特殊性又具普遍性，很能说明问题：

东端的好溪村为统筹新村建设与旧村改造，发展高效农业园和民宿旅游，决定综合开发经营村庄。通过村民代表会议决定，村里在负债经营条件下，以高于农户间租金向农户返包土地。通过深入持久的艰苦工作，最终总算推进了这一计划的实施。而位于西端的河阳村是远近闻名的国家级古民居保护村，根据古民居保护与旅游开发规划，需要分两期征用120亩土地。虽然村两委使用各种方法挨家挨户做工作历时两年多时间，至今仍有几户农民未签土地返包合同，致使古民居疏解居民工作无法顺利推进。从这两个案例中我们可以看到，在以土地分包到户为基础的集体产权结构中，泛集体成员内部的交易成本很高，资源配置效率却很低。

我要着重讲理论与实践层面这个问题，目的在于正确认识与处理双层经营中的“统”与“分”的关系问题，而不是要否定实行以家庭承包为基础的现行土地制度。更没有否定坚持集体所有权，稳定家庭承包权，放活经营权，“三权分置”促进土地流转的实际意义。尤其是在单块土地面积小、相对落差大、立地条件不好的农村，以及人文条件差、基层组织弱和农民组织化程度低的农村，分包到户土地制度，确实还是有很强生命力与适应性。

但是，土地承包期过长与稳定刚性过强的现行土地制度，在累积了许多现实问题而承包期又己过70%情况下，开展农用地使用权确权登记颁证工作，确有多此一举之嫌。因为，在前两轮土地承包过程中土地承包己经明确，而确权登记颁证工作对“三权分置”为实现土地流转最终目的，并没有起到促进作用，而是产生负面影响。无论在农民的思想观念中，还是在行使土地处置权的实际工作中，业己存在集体所有权被“虚置”问题得以强化，需要引起农口部门和地方各级领导注意。况且，土地承包到户的承包期长短，集体成员内部是否实行“增人增地，减人减地”，定期调整以及如何调整，这是集体成员内部的事，只要按照少数服从多数的民主集中制原则确定，只要既符合多数农民的利益和公平合理原则，理应得到政府的尊重。

再次，特别值得强调的是，分包到户土地制度虽然有很强生命力与适应性，但并不等于分包到户具有普遍适用性，可以不顾全国各地自然环境与人文条件千差万别的实际，所有农村都要“一刀切”分包到户。理由是实行人民公社体制以来至今，从未间断一直推行土集体所有，统一组织生产经营，实行成员制按劳分配，坚定地走社会主义集体化道路的周家庄乡；报告文学《塘约之路》所树立的典型，在遭遇重大自然灾害，靠单家独户无法生产经营艰苦条件下，基层组织毅然通过向农户返包土地这途径，推行股份与劳动合作制的塘约村，迅速摆脱贫困，走上共同富裕道路。这两大典型无不充分说明：组织起来走合作化集体化道路，同样具有强大生命力与适应性。

因此，我们应在继续实行与完善分包到户责任制同时，更应切实搞好合作化与集体化的典型宣传，荡涤泼向合作化和集体化的污泥浊水，把摆脱“三农”困境与亿万农民共同富裕的基点，放在坚持土地集体所有制和发展壮大集体经济上，放在发展农村政治民主与经济民主制度上，放在依靠农村基层组织和极大提高农村基层组织干部领导力上，放在构建村社利益共同体和提高农民组织化程度上，放在强化产业政策和金融政策对农业产业的扶持上，营造强大的发展壮大集体经济与加大统一经营层的舆论氛围，以扎实的工作作风和足够的耐心与毅力，积极而又稳健引领农民推进合作化和集体化。我坚信，周家庄和塘约村相聚将会是一团火，散出去将会是满天星，装点中国大地与天空的辉煌。只有坚持土地集体所有制不动摇，坚持走合作化集体化道路不动摇，一定能把社会主义新农村建设好，一定能顺利实现共同富裕民族复兴中国梦。